De meest beruchte mislukking van de volkshuisvesting

Voor schrijvers loont het om tegendraads te zijn. Dat wil zeggen, het is moeilijk om je brood te verdienen met boeken en artikelen die zeggen: “De conventionele wijsheid over onderwerp X houdt vrij goed stand.” Een veelbelovender benadering is te beweren dat wat iedereen “weet” over X niet klopt: de waarheid is heel anders, of op zijn minst gecompliceerd op manieren die zowel verrassend als significant zijn.

Deze tweede tactiek beschrijft het recente boek van journalist Ben Austen, High-Risers: Cabrini-Green and the Fate of American Public Housing. Zeven jaar zijn verstreken sinds de Chicago Housing Authority (CHA) de laatste hoogbouw neerhaalde in de Cabrini-Green Homes, een volkshuisvestingsproject (genoemd naar de heilige Frances Xavier Cabrini en de arbeidersleider William Green) waar 23 torens, gebouwd tussen 1950 en 1962, 3.000 appartementen boden. De torens werden bijna uitsluitend bekend om hun criminaliteit en smerigheid. De Chicago Tribune merkte op dat één bepaald bijvoeglijk naamwoord in zoveel nieuwsberichten over het project opdook dat nieuwkomers in de stad ervan uit moesten zijn gegaan dat de volledige naam de beruchte Cabrini-Green Homes was. In een artikel in Harper’s dat tot zijn boek leidde, schreef Austen dat Cabrini-Green tegen de tijd dat het werd afgebroken, “de belichaming was geworden van een nachtmerrieachtige visie op volkshuisvesting”, of, zoals hij een interviewer vertelde, een vaste plaats op de “Mount Rushmore of scariest urban places in America.”

Horror stories waren legio. In 1970 vermoordden sluipschutters twee agenten uit Chicago die werkten aan het opbouwen van vertrouwen tussen de politie en de bewoners van het project. Na 11 moorden op het terrein begin 1981 nam de burgemeester van Chicago Jane Byrne drie weken haar intrek in een appartement in Cabrini-Green, in een poging lokale en nationale media-aandacht te vestigen op de aanhoudende chaos. In 1992 werd de zevenjarige Dantrell Davis, die met zijn moeder van hun appartement in Cabrini-Green naar school liep, gedood door geweerschoten van hoog in een toren, die kennelijk bedoeld waren voor een nabijgelegen groep tieners, waarvan men dacht dat er bendeleden bij hoorden.

Hoewel er dat jaar nog 942 andere Chicago’s werden vermoord – de dodelijkste twaalf maanden in de stadsrecords die teruggaan tot 1957 – was de schietpartij op Davis zo zinloos dat ze katalytisch bleek te zijn. Lokale en nationale politici, zich ervan bewust dat de kiezers geloofden dat alle eerdere pogingen om Cabrini-Green te hervormen vergeefs waren geweest, begonnen het ondenkbare te overwegen: het slopen van de “verticale getto’s” – niet alleen Cabrini-Green maar ook projecten in heel Chicago en in andere steden. Onder de regering-Clinton gaf het Office of Housing and Urban Development richtlijnen (met bijbehorend subsidiegeld) aan lokale bureaus: volkshuisvestingsprojecten met een leegstand van meer dan 10% moesten worden “getest”, en projecten die te verwaarloosd werden bevonden om nog te kunnen worden gerenoveerd, moesten worden gesloopt. “In 1999,” schrijft Austen, “pochte de HUD dat ze 50.000 huisvestingseenheden in het hele land had verwijderd; tien jaar later was het aantal verdubbeld. De sloop van Cabrini-Green symboliseerde deze ommekeer.

Chicago noemde de revisie van haar volkshuisvestingssysteem het “Plan voor Transformatie.” CHA zou niet alleen verwoeste projecten afbreken; het zou zich terugtrekken uit het beheer van woningen in openbaar bezit en het aantal wooneenheden in zijn domein terugbrengen van 43.000 tot 25.000, waarvan 40% bestemd was voor senioren. In plaats daarvan nam het een bescheidener rol aan als “facilitator van huisvestingsmogelijkheden”. Een grote meerderheid van de 18.000 woningen die werden afgetrokken bevonden zich in de gesloopte hoogbouw. CHA’s facilitering bestond uit het geven van Sectie 8 vouchers (genoemd naar een amendement op de federale huisvestingswet uit 1974) aan sommige voormalige huurders van sociale woningen om de huur van particuliere woningen te betalen. Anderen werden geplaatst in particulier gebouwde en beheerde “gemengde-inkomens” woonwijken.

De gemengde-inkomenswijken, waarin huurders die huursubsidie ontvingen woonden naast huiseigenaren die tegen marktprijzen hadden gekocht, waren bedoeld als bijzonder transformerend – de ijver, impulscontrole en capaciteit voor uitgestelde bevrediging van de huiseigenaren zouden zich via osmose verspreiden naar hun gesubsidieerde buren en hen helpen de welvaartsladder te beklimmen. Na verloop van tijd, zo geloofde CHA, zouden de gemengde-inkomensontwikkelingen “gezinnen en huisvesting met een laag inkomen reïntegreren in het grotere fysieke, sociale en economische weefsel van de stad”. Of, zoals burgemeester Richard M. Daley over de verhuisden zei: “Ik wil hun zielen weer opbouwen.”

Veilig om te zeggen, dus, dat de volgende stellingen tegendraads lijken: Cabrini-Green was niet zo’n slechte plek; veel voormalige bewoners denken met woede en spijt aan de sloop ervan; de nieuwe door CHA gefaciliteerde huisvestingsmogelijkheden hebben hun eigen problemen; en de mislukkingen van de hoogbouw van de volkshuisvesting waren het gevolg van slecht management en hardvochtige politieke keuzes, niet van een inherent gebrek. Dit zijn de stellingen van Austen in High-Risers, waarin het verhaal van verschillende huurders van Cabrini-Green uitgebreid (en soms overdreven) wordt beschreven. Een van hen, Dolores Wilson, woonde meer dan 40 jaar in Cabrini-Green, van de opening tot de sloop. Enkele dagen nadat ze haar zoon had begraven, die net buiten het project was vermoord, verdedigde ze het project tegenover een verslaggever: “Vertel ze dat er hier meer liefde is dan terreur.”

Austen portretteert Cabrini-Green als een plek waar de bewoners een thuis hadden gemaakt. “Families groeiden naast elkaar op, generaties van hen,” merkt hij op. “Ze pasten op elkaars kinderen, deden samen boodschappen, deelden voedsel, stonden klaar als een familie een geliefde verloor of in nood was.”

High-Risers is een verhalende sociologische publicatie die zich slechts in tweede instantie bezighoudt met beleid en belangenbehartiging. Ondanks deze terughoudendheid bestaat er weinig twijfel over dat Austens politieke opvattingen links van het midden zijn. Hij stelt bijvoorbeeld dat de V.S. hun toevlucht namen tot sloop in plaats van minder drastische corrigerende maatregelen voor volkshuisvesting, omdat tegen het einde van de twintigste eeuw “steeds minder Amerikanen geloofden dat ze een collectieve verantwoordelijkheid hadden om te zorgen voor genoeg voor degenen die te weinig hadden”. Een interviewer van South Side Weekly vroeg Austen of Cabrini-Green, en hoogbouw van volkshuisvesting in het algemeen, had kunnen slagen. Misschien, antwoordde Austen, als de belastingbetalers deze projecten “volledig hadden gefinancierd”, wat niet alleen het onderhoud van de gebouwen zou hebben betekend, maar ook het leveren van een scala aan voorzieningen: “parken en scholen, goede winkels en ziekenhuizen, een traumacentrum, een zwembad, en vermaak. (Toen bijstandtrekkers de arbeidersgezinnen in de sociale woningbouw verdrongen, zouden vrijwel alle 20.000 bewoners van Cabrini-Green arm zijn). Austen betreurde opnieuw de “afkeer van Amerikanen van een gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid voor sociale vangnetprogramma’s”; die afkeer was volgens hem altijd al formidabel geweest en was tegen de jaren tachtig een dominante politieke kracht geworden.

“In 1992 werd de zevenjarige Dantrell Davis, die met zijn moeder naar school liep, gedood door geweerschoten van hoog in een toren.”

In zo’n verklaring wordt de terugtrekking van de steun voor ambitieuze welvaartsstaatinitiatieven echter behandeld als een spontane ontwikkeling, een politiek koufront dat binnenstroomde en het eerdere warme engagement voor de minder bedeelden onder ons verdrong. Diep scepticisme bij het publiek ten aanzien van sociale welvaartsmaatregelen beperkte inderdaad de beleidsopties om op de crisis in de volkshuisvesting te reageren – “de cavalerie kwam niet”, zei de ambtenaar van Chicago die het Plan voor Transformatie ontwierp. Zonder uitzicht op een massale toestroom van nieuwe belastinggelden, vertrouwden de stad en de HUD op vouchers en gemengde-inkomensprojecten als de minst slechte remedie die beschikbaar was. Maar de twijfels van de kiezers waren zowel een gevolg als een oorzaak: de episodische nachtmerrie-rapporten over de projecten stimuleerden de overtuiging dat sociale-welzijnsprogramma’s moeten worden beoordeeld op hun resultaten, niet op hun aspiraties.

In een podcast-discussie met Austen herinnerde de burgemeester van Chicago, Rahm Emanuel, hem eraan dat de kiezers niet zouden instemmen met hogere uitgaven voor het vangnet als ze plausibel geloofden dat de overheid niet in staat was een “één-auto parade” te beheren. Vooral volkshuisvesting zorgde voor diepe teleurstelling, en vervolgens voor minachtend verzet. Aanvankelijk werd volkshuisvesting gepromoot als een probaat middel tegen, onder andere, krotopruiming, misdaad, volksgezondheid, gezinscohesie, arbeidsparticipatie en drugsmisbruik. “Huizen werken magisch,” zei Elizabeth Wood, CHA’s eerste directeur. “Geef deze mensen fatsoenlijke huisvesting en de betere krachten in hen krijgen een kans om te werken. Negenennegentig procent zal reageren.” Die garantie is niet goed verouderd.

Austens betoog is op een aantal punten overtuigend, maar niet op een manier die suggereert dat Cabrini-Green een beter lot had verdiend. Het is waar, zoals hij betoogt, dat Cabrini-Green een synecdoche werd voor mislukte volkshuisvesting, deels door een geografisch toeval. De andere projecten in Chicago bevonden zich allemaal in overwegend zwarte en arme buurten; Cabrini-Green doemde slechts blokken verwijderd op van Chicago’s meest welvarende gebied, de Gold Coast, en de duurste winkelwijk, North Michigan Avenue. De locatie betekende dat journalisten, die gewoonlijk aan de North Side woonden en werkten, het project vergelijkbaar toegankelijk vonden en dat hun voorpagina’s van Cabrini-Green misdaad- en armoedeverhalen bijna zelf schreven.

In feite was Cabrini-Green niet het grootste huisvestingsproject van Chicago – in de jaren negentig woonde 92 procent van de CHA-bewoners elders – en ook niet het slechtste van de stad. De moord op Davis, bijvoorbeeld, was verschrikkelijk maar niet abnormaal. In 1988 werd een achtjarige jongen in de enorme Raymond Hilliard Homes, ten zuiden van de Loop, opgehangen gevonden in een trappenhuis, zijn handen en voeten vastgebonden. De moord bleef onopgelost, maar “Hilliard” kwam niet in het nationale vocabulaire. Het project werd zelfs niet afgebroken, omdat het een van de weinige van zijn grootte en soort was die het Plan for Transformation overleefde. Maar aantonen dat Cabrini-Green niet alleen maar slecht was, betekent niet dat het ook maar minimaal goed was.

Austen stelt ook dat Chicago geen eerlijke test was voor volkshuisvesting omdat CHA “een lange staat van dienst had als een van de minst efficiënte en slechtst beheerde overheidsafdelingen”. Corrupt, onbekwaam en roekeloos, CHA was een agentschap waarvan de werknemers, op verschillende momenten, betrapt waren op het betalen van spookarbeiders, het vervalsen van overuren, en het opvullen van rekeningen voor voorraden. En ondanks nieuwe veiligheidsmaatregelen in de jaren 90, hadden de bewoners van openbare woningen in Chicago, volgens High-Risers, “twee keer zoveel kans als andere Chicagoans om slachtoffer te worden van een ernstig misdrijf”. Federale toezichthouders waren zo verontrust door het wanbeleid dat ze CHA van 1995 tot 1999 overnamen. Maar hoe vreselijk CHA ook was, voorbeelden van florerende volkshuisvestingsprojecten elders zijn schaars of onbestaand.

New Yorkers die de debacles van de New York City Housing Authority uit het oog zijn verloren, bijvoorbeeld de hittestoringen van de afgelopen winter die 80 procent van de NYCHA-bewoners troffen en gemiddeld 48 uur duurden, of het onvermogen om loodverfinspecties grondig en eerlijk uit te voeren, zullen verbaasd zijn te horen dat in de klaagzangen over de projecten in Chicago de klaagzang voorkomt dat ze hadden kunnen overleven, als ze maar net zo capabel waren beheerd als die in New York. Ja, New York heeft slechts één van zijn projecten gesloopt – Prospect Plaza Houses, een project met vier gebouwen en 368 woningen in Brooklyn. Dit heeft echter minder te maken met bekwaam management dan met de omvang van NYCHA’s domein: zo’n 180.000 appartementen die onderdak bieden aan 400.000 mensen, bijna 5 procent van de bevolking van de vijf stadsdelen. Het slopen van New Yorkse projecten en het herhuisvesten van zo’n groot aantal bewoners in een stad met een gebrek aan betaalbare woonalternatieven zal altijd duur, ingewikkeld en impopulair zijn.

Austen, zo blijkt, is niet de enige tegenstander van volkshuisvesting. Andere academici en intellectuelen onderschrijven het idee dat volkshuisvesting niet zozeer faalde als wel dat het nooit eerlijk werd geprobeerd. Historicus Nicholas Dagen Bloom schreef een boek van deze strekking, Public Housing That Worked: New York in the Twentieth Century (2008), en was co-auteur van een ander boek, Public Housing Myths: Perceptions, Reality, and Social Policy (2015). Dezelfde these lag ten grondslag aan The Pruitt-Igoe Myth, Chad Freidrichs documentaire uit 2012 over het beruchte St. Louis volkshuisvestingsproject dat in 1954 werd gebouwd en in 1972 opgeblazen.

De tegenstanders beweren allemaal dat volkshuisvesting een betere staat van dienst heeft dan we beseffen en niet slechter dan we mogen verwachten, gezien de ontzagwekkende historische trends en politieke oppositie tegen het instituut. Deze obstakels zijn onder andere: het verdwijnen van enkele miljoenen fabrieksbanen sinds de jaren 1950, waardoor de financiën van steden en de kansen van bewoners werden verwoest; de snelwegen, de suburbanisatie en de witte vlucht die onverschilligheid voor de steden en hun bewoners in de hand werkten; en de residentiële rassenscheiding van Amerika’s steden, die werd versterkt door politieke beslissingen over de locatiekeuze voor volkshuisvestingsprojecten.

High-Risers noemt al deze uitdagingen en voegt er nog een aan toe: CHA bouwde te veel woningen met meerdere slaapkamers, ontworpen voor grote gezinnen, wat bewoners zou aanmoedigen om meer kinderen te krijgen. Austen merkt op dat in een land waar de meeste buurten twee volwassenen hebben voor elk kind, 70 procent van de bewoners van Cabrini-Green 16 jaar of jonger was. Zo’n verhouding was “catastrofaal”, schrijft historicus D. Bradford Hunt in Blueprint for Disaster: The Unraveling of Chicago Public Housing (2009). “Het was bijna onmogelijk om in deze omstandigheden sociale orde te scheppen. Meer dan welke andere factor ook, was de combinatie van hoge jeugd-volwassenenratio’s en hoogbouw de ondergang van de volkshuisvesting in Chicago.” Austen’s en Hunt’s punt is aannemelijk, voor zover het gaat. Maar de Wet van Say – het aanbod creëert zijn eigen vraag – is een macro-economische stelling, niet een die een relatie voorstelt tussen onroerend goed en voortplantingsbiologie.

Austen zou de suggestie dat hij “het slachtoffer de schuld geeft” van de hand wijzen, maar het beeld dat uit High-Risers naar voren komt, wijkt af van het sympathieke portret dat het boek geeft van de bewoners van Cabrini-Green. Het project komt over als een vervallen, gevaarlijk appartementencomplex dat wordt gerund door overheidsmedewerkers, van wie velen hun werk niet kunnen of willen doen, en dat wordt bewoond door arme bewoners, van wie velen hun leven niet kunnen of willen organiseren.

Wat Cabrini-Green bovenal de das omdeed, was een gebrek aan mannen die verantwoordelijkheid wilden nemen voor zichzelf, hun kinderen en hun gemeenschap. Onbedoeld bevestigt Austens boek het beroemde rapport van Daniel Patrick Moynihan uit 1965 over de crisis van het zwarte gezin: “Een gemeenschap die toestaat dat een groot aantal mannen opgroeit in gebroken gezinnen, gedomineerd door vrouwen, die nooit een stabiele relatie met de mannelijke autoriteit krijgen, die nooit een reeks rationele verwachtingen over de toekomst krijgen – die gemeenschap vraagt om chaos en krijgt die ook”. Austen wijst erop dat een van de 134 torens van het project slechts vijf volwassen mannelijke bewoners had. De jongens die in Cabrini-Green opgroeiden, snakten naar ouderlijke aandacht en discipline. Velen kwamen terecht bij Jesse White, een gymleraar, atletiekcoach, verstokt organisator van kinderactiviteiten, en onvermoeibaar evangelist voor zelfbeheersing en zelfrespect. “Hij was die vaderfiguur die voor veel van ons niet thuis was,” vertelt Kelvin Cannon aan Austen over het opgroeien in Cabrini-Green. “Hij nam ons mee naar plaatsen zoals een normale vader ons mee zou nemen. Hij bracht tijd met ons door alsof we zijn kinderen waren.”

Toen White een carrière in de politiek van Illinois begon en zijn werk met de kinderen van Cabrini-Green inperkte, “ging alles daar slecht”, herinnert Cannon zich, wiens latere rolmodel een 20-jarige bendeleider en ex-crimineel was, die uiteindelijk in een van de torens werd vermoord. In de morele en sociale anarchie van een buurt zonder vaders, “hoefde je niet te wachten tot je achttien was om een man te zijn,” in Cannon’s woorden. “Je kon een man zijn op je twaalfde of dertiende.” Maar natuurlijk is het idee van mannelijkheid van een vaderloze 12-jarige jongen waarschijnlijk een groteske karikatuur, vol agressie en zelfbevestiging, verstoken van oordeel. Tegen de tijd dat hij 18 was, had Cannon een kind verwekt, was hij bij een bende gegaan en had hij in de gevangenis gezeten na een veroordeling voor gewapende overval en huisvredebreuk. Hij is een van de onderwerpen die Austen uitkiest om de niet gewaardeerde complexiteit en fatsoenlijkheid van de bewoners van Cabrini-Green aan te tonen.

Cabrini-Green slaagde er dus niet in de magie te laten werken die de betere krachten in zijn bewoners zou activeren. De vroege overtuiging dat volkshuisvesting kon zorgen voor morele regeneratie en de wederopbouw van sociaal kapitaal lijkt absurd in retrospect. De hoogbouw werd afgebroken in de overtuiging dat deze doelstellingen in de praktijk niet meer te verwezenlijken waren, maar de oplossing van Volkshuisvesting 2.0 voor geconcentreerde armoede – verspreide armoede – incorporeerde het overdreven vertrouwen van de eerste iteratie in de verlossende mogelijkheden van het huisvestingsbeleid. Austen beschrijft terecht de hoop van het Plan voor Transformatie op “productieve buren” in woonwijken met gemengde inkomens als “star-eyed”. Er is geen bewijs voor het idee dat een aanzienlijk aantal stadsbewoners uit de middenklasse de verarmde mensen die aan het eind van de gang wonen serieus zullen begeleiden en adviseren, of dat voormalige projectbewoners dankbaar van die begeleiding zullen profiteren door de gewoonten en gedragingen van hun meer welgestelde buren over te nemen.

“Cabrini-Green is er niet in geslaagd de magie te laten werken die de betere krachten in zijn huurders zou activeren.”

Toen CHA begon met zijn werk als facilitator van huisvestingsmogelijkheden, “was het verrast te vernemen hoeveel mensen in zijn gebouwen mentale of fysieke handicaps hadden, leden aan trauma’s, of alcohol of drugs misbruikten,” vertelt High-Risers. “Deze gezinnen hadden de hulp nodig van een maatschappelijk werker, niet van een herhuisvestingsadviseur. Er was ook geen grote vraag naar woningen met gemengde inkomens onder de mensen wier huizen in Cabrini-Green gesloopt zouden worden. De bouwer van zo’n project hoopte dat 60 Cabrini-gezinnen een aanvraag zouden indienen voor de 12 appartementen die voor hen waren gereserveerd; slechts twee hebben het proces voltooid.

De aanvragers van de gemengde-inkomensontwikkeling in Chicago zouden worden gescreend op levensstijlkeuzes, het is de moeite waard om op te merken, wat ongetwijfeld de vraag van de overgeplaatsten heeft onderdrukt. Aanvragers met een strafblad, onbetaalde rekeningen, mislukte drugstests of kinderen die niet op school verschenen, werden afgewezen. Austen merkt op dat deze situatie een echo was van de eerste jaren van de volkshuisvesting, toen “werklozen, onstabiele of onbetamelijke mensen” werden geweigerd. New York weigerde lange tijd volkshuisvesting op basis van “factoren als drugsverslaving, ongehuwd moederschap, onregelmatig werk”, aldus Nicholas Dagen Bloom. Onder druk van politici en activisten begon NYCHA in de jaren zestig echter, net als andere huisvestingsinstanties, steeds meer mensen met een uitkering toe te laten tot de volkshuisvesting en werd de screening in het algemeen versoepeld.

Dit is het grotere dilemma van de volkshuisvesting en eigenlijk van het hele sociale welvaartsbeleid. Als armoede sommige mensen gewoon overkomt, zoals een natuurramp dat doet, is het onnodig wreed om slachtoffers de schuld te geven van hun pech. Maar als het aannemelijker is dat armoede het gevolg is van ingewikkelde interacties tussen de keuzes die we maken en de dingen die ons overkomen, dan is het verstrekken van huisvesting (of andere uitkeringen) op een vrijblijvende, onvoorwaardelijke basis een grove fout. Dergelijke “vrijgevigheid” versterkt gedrag dat armoede in stand houdt, terwijl gedrag dat armoede vermijdt en vermindert effectief wordt verguisd. In ieder geval kan een republiek waar de regering haar macht ontleent aan de instemming van de geregeerden, en een welvaartsstaat die haar middelen ontleent aan het lijden van de belastingbetalers, een wijdverbreide afwijzing van onvoorwaardelijke sociale uitkeringen niet negeren.

De tegenstanders die de Cabrini-Green volkshuisvesting verdedigen, hebben de elementen van verrassing en zelfs durf aan hun kant. De critici van Cabrini-Green hadden, en hebben, iets sterkers: de praktische kracht van democratische oppositie en de morele kracht van een sociaal contract dat zich niet alleen richt op de materiële behoeften van de armen, maar ook op hun keuzes en karakter. Conventionele wijsheid is misschien saai, maar in sommige gevallen is ze opmerkelijk omdat ze wijs is.

William Voegeli is hoofdredacteur van de Claremont Review of Books, gastwetenschapper aan het Salvatori Center van Claremont McKenna College, en medewerker van het American Project aan de Pepperdine School of Public Policy.