Kernpunten
- De VS gebruiken hun dominante rol in de wereldeconomie en in de IFI’s om ontwikkelingslanden SAP’s op te leggen en hun markten open te stellen voor concurrentie van Amerikaanse bedrijven.
- SAP’s zijn gebaseerd op een kortetermijnmodel met winstmaximalisatie, dat armoede, ongelijkheid en milieuverontreiniging in stand houdt.
- Sociale vangnetten en hervormingen van goed bestuur bieden geen compensatie voor de ernstige tekortkomingen die SAP’s introduceren door wetten te dereguleren en het vermogen van de staat om het welzijn van zijn burgers te beschermen, te verminderen.
In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw zijn de VS een belangrijke kracht geweest bij het opleggen van structurele aanpassingsprogramma’s (SAP’s) aan de meeste landen in het Zuiden. Deze programma’s, die door de noordelijke regeringen en de internationale financiële instellingen (IFI’s) als leningsvoorwaarden zijn geformuleerd, leggen macro-economische beleidsveranderingen op die de ontvangende landen verplichten hun handels- en investeringsbeleid te liberaliseren.
Door middel van zijn hulp- en handelsbeleid heeft Washington gewerkt aan de herstructurering van het economisch beleid van de landen in het Zuiden. De VS spelen een fundamentele rol bij het ontwerpen en financieren van structurele aanpassingsprogramma’s van de belangrijkste IFI’s, namelijk de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), alsmede die van de regionale multilaterale banken, zoals de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB). Vanaf de jaren tachtig begonnen de VS ook stelselmatig hun hulp afhankelijk te maken van de aanvaarding van een pakket economische hervormingen en de naleving van de voorschriften van de Wereldbank en het IMF. Bovendien begonnen de handelsvertegenwoordigers van de VS aan te dringen op veranderingen in het economisch beleid van andere landen om de handel en investeringen van de VS te bevorderen. De SAP’s omvatten gewoonlijk een aantal basiscomponenten die gericht zijn op het terugdringen van de inflatie, het bevorderen van de export, het nakomen van schuldaflossingsschema’s en het verminderen van begrotingstekorten. De SAP’s hebben een gemeenschappelijk doel: landen ertoe aanzetten over te stappen van een op de binnenlandse markt gericht nationaal ontwikkelingsmodel naar een naar buiten gericht ontwikkelingsmodel, waarin de nadruk ligt op volledige integratie in de dominante mondiale structuren van handel, financiën en produktie. De neoliberale beginselen die ten grondslag liggen aan de SAP’s, die met name door de regering-Reagan en de regering van Margaret Thatcher in Groot-Brittannië werden bepleit, kregen in de jaren tachtig steeds meer voet aan de grond bij de IFI’s. De neoliberale filosofie van economische ontwikkeling deed de oude voorschriften van het economisch liberalisme herleven, volgens welke een ongereguleerde vrije markt en de particuliere sector de motoren zijn voor onbeperkte groei, waarvan de voordelen zullen doorsijpelen van de kapitaalbezitters naar de gehele bevolking.
De schuldencrisis, die in 1982 crisisachtige proporties had aangenomen, gaf de IFI’s het benodigde pressiemiddel om SAP’s op te leggen aan de door schulden geplaagde landen in het Zuiden. Met het afnemen van de particuliere kapitaalstromen tussen Noord en Zuid werden de landen met schulden steeds afhankelijker van de IFI’s, die nieuwe leningen afhankelijk maakten van de uitvoering van SAP’s. In de jaren tachtig werden de SAP’s vrijwel synoniem met IFI-leningen. Bij de Wereldbank werd door het nieuwe, door de VS geïnstalleerde leiderschap (die traditioneel de president van de Wereldbank benoemen) de voorkeur gegeven aan structurele aanpassingsprogramma’s als alomvattende langetermijnoplossingen voor debiteurlanden. Ontworpen door Baker en Brady van het Amerikaanse ministerie van Financiën, zorgden de schuld-onderhandelingsplannen er ook voor dat neoliberale structurele aanpassing een voorwaarde werd voor schuldverlichting.
Virtueel alle ontwikkelingslanden – vooral in Latijns-Amerika en Afrika, en in toenemende mate in de overgangslanden van Oost- en Midden-Europa – hebben SAP’s geïmplementeerd of zijn daar mee bezig. Het door de IFI’s en Washington gedicteerde economische beleid heeft het proces van wereldwijde economische integratie sterk vergemakkelijkt. De SAP’s zijn er ook grotendeels in geslaagd de begrotingstekorten van de regeringen terug te dringen, de hyperinflatie uit te bannen en de schuldaflossingsschema’s te handhaven. Maar hoewel de overheidsbalansen kunnen verbeteren, zijn de SAP’s er niet in geslaagd een basis te leggen voor een duurzame, evenwichtige economische ontwikkeling. In hun kielzog hebben de SAP’s de plaatselijke industrie failliet laten gaan, de afhankelijkheid van voedselimporten vergroot, de sociale voorzieningen uitgekleed en een groeiende kloof tussen arm en rijk in de hand gewerkt.
Om de harde sociale gevolgen van de door de SAP’s opgelegde economische herstructurering en bezuinigingsmaatregelen te verzachten, hebben de IFI’s sociale investeringsfondsen gesponsord. Deze nieuwe programmering, door sommige analisten neostructuralisme genoemd, vermindert de sociale en politieke gevolgen van de SAP’s door tijdelijke werkgelegenheidsprogramma’s en andere hulpmaatregelen. Het doel van de sociale investeringsfondsen is tijdelijke verlichting te bieden en politieke onrust te voorkomen totdat de voordelen van de neoliberale hervormingen beginnen door te sijpelen. De onderliggende structurele oorzaken van armoede, werkloosheid en ondervoeding blijven onaangeroerd. De meest recente verandering in de SAP’s is de bevordering van goed bestuur door de IFI’s. Het IMF en de Wereldbank breiden hun leningsvoorwaarden (en dus hun macht) uit met hervormingen op het gebied van transparantie van belastingen, begrotingen en rechtsstelsels, naast het traditionele economische beleid. Maatregelen voor goed bestuur zijn nu een criterium voor het stempel van goedkeuring van de IFI’s.
Problemen met het huidige Amerikaanse beleid
Kernproblemen
- De SAP’s worden op grote schaal opgelegd aan bijna alle ontwikkelingslanden, terwijl het Noorden zich slechts selectief houdt aan zijn eigen neoliberale principes.
- De SAP’s mogen dan wel nominale groei van het BBP bewerkstelligen, maar het is groei die gebaseerd is op niet-duurzame winning van hulpbronnen en de exploitatie van goedkope arbeid.
- Elites en buitenlandse investeerders profiteren vaak van belastingvoordelen en productiestimulansen, terwijl de binnenlandse economie dramatisch krimpt, samen met de banen die de lagere en middenklasse ondersteunen.
Weinigen zullen ontkennen dat problemen als hardnekkige begrotingstekorten, inefficiënte en ineffectieve overheidsbedrijven en snelle inflatie om hervormingen vragen. Maar SAP’s worden meer gedreven door neoliberale ideologische beginselen dan door objectieve evaluaties van de specifieke economische problemen en mogelijkheden van een land. Het gevolg is dat het standaardpakket van structurele aanpassingen dat door de IFI’s en de regering van de VS wordt bepleit, niet tegemoet komt aan de individuele behoeften van een land en daardoor een scala van economische, sociale, politieke en milieuproblemen veroorzaakt.
De structurele aanpassingsprogramma’s slagen er vaak in specifieke doelstellingen te verwezenlijken, zoals het privatiseren van staatsbedrijven, het terugdringen van de inflatie en het verminderen van de begrotingstekorten. Toch stagneert in veel gevallen de groei van het BBP van landen die structurele aanpassingen ondergaan. De groei die zich voordoet blijft meestal beperkt tot enkele sectoren, zoals de winning van grondstoffen of goederen die met goedkope arbeidskrachten worden geproduceerd, in plaats van een meer omvattende en duurzame groei van de produktie. Zelfs wanneer een door het SAP geleide economie groeit, slaagt zij er meestal niet in werkgelegenheid te scheppen en de inkomsten te genereren die nodig zijn om de ongereguleerde toevloed van buitenlandse invoer te betalen. Hervormingen die bedoeld zijn om landen open te stellen voor buitenlandse handel, investeringen en financiering kunnen dus resulteren in een toename van de export en een betere toegang tot buitenlands kapitaal, maar zij vergroten ook de financiële volatiliteit en speculatieve investeringen, overspoelen de betrokken landen met geïmporteerde luxegoederen, ondermijnen de plaatselijke industrie en beperken de plaatselijke koopkracht. De SAP’s komen ten goede aan een klein deel van de particuliere sector, met name die welke zich bezighouden met exportproductie, handelsbemiddeling en portfoliofinanciering. Deze winnaars zijn gewoonlijk elites met goede connecties en transnationale bedrijven.
Ontslagen van overheidspersoneel, loonbeperkingen, hogere rentetarieven, verminderde overheidsuitgaven en de sluiting van binnenlandse industrieën dragen allemaal bij tot de inkrimping van de binnenlandse markt. De zwakke toestand van de binnenlandse markt verergert de verslechtering van de sociaal-economische omstandigheden. Hoewel er in bepaalde elitesectoren sprake kan zijn van een nieuwe dynamiek, wordt de sociale en economische onzekerheid voor de meeste mensen in landen die aan een stabilisatie- en associatieovereenkomst zijn onderworpen, groter. Dit kan resulteren in toenemende politieke instabiliteit (zoals rellen over voedselprijzen), uitbarstingen van guerrillageweld en wijdverbreide ontevredenheid over (en niet-deelname aan) electorale politieke systemen.
De nadruk die in het kader van de SAP’s wordt gelegd op een toename van de export kan de vernietiging van ecosystemen bespoedigen door het versnellen van winningsindustrieën zoals de hout-, mijnbouw- en visserijsector. In de landbouw versterken de SAP’s de economische liberalisering die het gevolg is van vrijhandelsovereenkomsten, waardoor de landbouw van boeren wordt ondermijnd en de exportgerichte agro-industrie (en haar afhankelijkheid van gevaarlijke landbouwchemicaliën) wordt versterkt. De SAP’s dringen aan op deregulering van de wetgeving en inkrimping van de handhavingsinstanties, waardoor een regering nog minder in staat is haar milieu te beschermen.
Hoewel het terugdringen van de armoede in de wereld door de VS en multilaterale geldschieters als een van de belangrijkste doelstellingen wordt aangemerkt, worden de armen het hardst getroffen door het SAP-beleid. Toename van de werkloosheid en afname van de overheidsdiensten zijn de meest directe klappen, maar veranderingen in het belastingstelsel leggen vaak de nadruk op gemakkelijk te innen, regressieve verkoopbelastingen die ook de lagere klassen onevenredig hard treffen. Strengere kredietvoorwaarden en hogere rentetarieven maken het voor kleine boeren en bedrijven vrijwel onmogelijk om te investeren. De liberalisering van de handel maakt geïmporteerde produkten weliswaar goedkoper, maar de meeste mensen in lage-inkomenslanden consumeren weinig anders dan de eerste levensbehoeften.
Hoewel de IFI’s en de regering van de V.S. de SAP’s hebben aangeprezen als een oplossing voor de economische problemen waarmee de arme en midden-inkomenslanden in de wereld te kampen hebben, is het onuitgesproken doel van de door de IFI’s opgelegde structurele aanpassingen de landen in het Zuiden vollediger te integreren in de door het Noorden gedomineerde wereldhandels-, financierings- en produktiesystemen. In dit laatste opzicht zijn de SAP’s succesvol geweest. Een kleine elite in landen die SAP’s ondergaan, profiteert van de herstructurering en de toegenomen integratie, maar de voornaamste begunstigden zijn buitenlandse investeerders en handelaren.
Na tientallen jaren populistische en interventionistische centrale regeringen te hebben ondermijnd, hebben de IFI’s onlangs enkele van de punten van kritiek op hun neoliberale opvattingen over een minimalistische staat aanvaard. Maar de IFI’s neigen pas tot het aannemen van neostructuralistische programma’s van sociale investeringen nadat het vuile werk van de neoliberale structurele aanpassing grotendeels is gedaan. Evenzo komt hun late bezorgdheid over goed bestuur pas aan het licht nadat opeenvolgende SAP’s al veel belangrijke staatsinstellingen hebben ontmanteld en het vermogen van regeringen om controle uit te oefenen over de nationale economische ontwikkeling blijven ondermijnen.
Naar een nieuw buitenlands beleid
Kernaanbevelingen
- De V.S. moeten het voortouw nemen bij het bepleiten van een belangrijke rol voor lenende regeringen en hun burgervertegenwoordigers bij het bepalen van de leningsvoorwaarden.
- Het buitenlands beleid van Washington moet duurzame, rechtvaardige ontwikkeling stimuleren die ten goede komt aan de lokale bevolking in plaats van aan internationale handelaren en financiers.
- De V.S. moeten aandringen op transparantie in de leningsoperaties van de IFI’s. Leningsvoorwaarden en programmadocumenten moeten openbaar zijn, zodat alle partijen geïnformeerd zijn en verantwoording afleggen.
Als SAP’s richting geven aan de besteding van geld, worden zij verondersteld een goed gebruik van ontwikkelingsgelden te garanderen. Toch worden SAP’s aan ontwikkelingslanden opgelegd zonder voldoende inbreng van de sectoren van de samenleving die er het slachtoffer van zullen worden. Soms worden SAP’s opgelegd ondanks openlijk verzet. Bovendien verzuimen zowel Washington als de IFI’s consequent de reikwijdte van de structurele aanpassingsprogramma’s uit te breiden tot armoede, werkloosheid, de gezondheid van de binnenlandse markt, het effect van ontwikkelingspatronen op het milieu, en het vermogen van een regering om ervoor te zorgen dat de voordelen van de economische ontwikkeling eerlijk worden verdeeld.
De VS zouden het voortouw kunnen nemen bij een poging om het accent van de structurele aanpassing te verleggen. Door zijn financiële invloed in de IFI’s, zijn centrale rol bij de vormgeving van de mondiale economische integratie en zijn eigen bilaterale leningsprogramma’s heeft Washington de macht om de structurele aanpassingsprogramma’s te veranderen of af te schaffen. Helaas hebben de VS hun leiderschap niet op verantwoorde wijze uitgeoefend. In plaats daarvan blijven zij kortetermijnwinsten nastreven en beschouwen zij de strenge economische hervormingen die door de SAP’s worden voorgeschreven als de beste manier om het economisch welzijn van de VS te bevorderen.
De VS moeten de focus van hun buitenlands economisch beleid verleggen van de enge en misplaatste doelstellingen van de SAP’s naar meer aandacht voor andere zaken, zoals duurzame groei, rechtvaardige verdeling, het scheppen van werkgelegenheid en de ontwikkeling van gemeenschappen. Evenzo zouden de VS druk moeten uitoefenen op de Wereldbank om haar leningen voor structurele aanpassing drastisch te verminderen en meer leningen te verstrekken voor duurzame-ontwikkelingsprojecten. Hoewel macro-economische factoren niet van het beleid van Washington behoeven te worden uitgesloten, zouden zij deel moeten uitmaken van een bredere definitie van de nationale belangen van de VS in het buitenland en meer moeten omvatten dan alleen het vergemakkelijken van de handel en de investeringen van de VS. Indien economische normen en de goedkeuring van economisch beleid als voorwaarde worden gesteld voor financiële bijstand, mogen deze niet strenger zijn dan die welke de VS en andere donorlanden voor zichzelf aanvaardbaar vinden, en zij moeten zowel door de VS als door het lenende land wederzijds worden aanvaard.
Andere aanbevelingen voor een verantwoordelijker buitenlands beleid van de VS zijn onder meer de volgende:
- De belangrijkste verandering die de VS zouden kunnen initiëren is van binationale en multinationale financiële overeenkomsten een meer inclusief en open proces te maken. Washington zou erop moeten aandringen dat alle potentieel betrokken sectoren van de samenleving van het debiteurland vertegenwoordigd zijn in de onderhandelingsprocessen. Participatie van burgers in alle stadia van IFI-leningen – van planning en vaststelling van de reikwijdte van projecten tot implementatie en evaluatie – zou standaard moeten zijn. De VS zouden ook moeten aanmoedigen dat de betrokken regeringen een belangrijke rol spelen bij het opstellen van de voorwaarden van de overeenkomsten, in plaats van hen te beschouwen als passieve ontvangers van SAP’s. De Wereldbank heeft onlangs een historisch initiatief gelanceerd om een dergelijke participatie aan te moedigen, door in verschillende landen samen te werken met groeperingen uit de burgermaatschappij om de gevolgen van SAP’s te beoordelen (zie SAPRI onder Bronnen voor meer informatie).
- Buitenlandse leningen en hulpovereenkomsten moeten transparant zijn. De voorwaarden van alle leningen moeten openbaar worden gemaakt, zodat de burgers van het ontvangende land volledig op de hoogte zijn van de mogelijke gevolgen van de leningsovereenkomsten.
- De VS moeten zorgvuldig onderzoeken wat IMF-directeur Michel Camdessus “de tweede generatie van structurele hervormingen” noemt, die verdere neoliberale macro-economische hervormingen omvat samen met voorwaarden inzake goed bestuur en maatregelen om tijdelijke verlichting te bieden aan degenen die door SAP’s worden getroffen. Hoewel voorwaarden inzake goed bestuur (zoals grotere budgettaire doorzichtigheid en hervorming van de rechterlijke macht) positieve veranderingen kunnen zijn, vormen zij een extra last voor de landen en vergroten zij de macht van Washington en de IFI’s om het beleid in het Zuiden te dicteren.
- De VS moeten de erkenning door de IFI’s aanmoedigen van de noodzaak van selectieve economische interventie door regeringen om duurzame en rechtvaardige groei te reguleren en te sturen. Door aan te dringen op de bevordering van de particuliere sector miskent Washington het fundamentele belang van overheidsregelingen en vangnetten voor de bevordering en instandhouding van de economische ontwikkeling.
- Directe schuldverlichting voor verarmde landen moet een prioriteit zijn voor de VS en de IFI’s. Een te zware schuldenlast, die vaak het gevolg is van slecht opgezette ontwikkelingsprojecten en door het Noorden opgelegde SAP’s, verhindert regeringen om inkomsten te behouden en voldoende middelen uit te trekken voor gezondheidszorg, onderwijs, milieu en gemeenschapsontwikkeling. Bovendien moeten de schuldverlichtingsprogramma’s van de VS en de IFI’s worden losgekoppeld van de voorwaarden van de SAP’s.