Uitvoerende overeenkomsten, dat wil zeggen internationale overeenkomsten die worden gesloten tussen staatshoofden of hun vertegenwoordigers, doorgaans zonder dat daarvoor parlementaire goedkeuring vereist is, worden nergens in de Grondwet expliciet toegestaan. De Grondwet zwijgt over het sluiten van internationale overeenkomsten, behalve dat zij de president, in samenwerking met de Senaat, de bevoegdheid verleent verdragen te sluiten en te sluiten. Niettemin staat al lang het beginsel vast dat het vermogen van de Verenigde Staten om te onderhandelen en internationale overeenkomsten te sluiten niet wordt uitgeput door de verdragsbevoegdheid. Dit beginsel is sinds de begindagen van de Republiek herhaaldelijk erkend in het feitelijke verloop van de buitenlandse aangelegenheden van de Verenigde Staten. Sinds het midden van de negentiende eeuw, maar vooral sinds de Tweede Wereldoorlog, is het gebruik van uitvoerende overeenkomsten in de praktijk van de Verenigde Staten steeds verder toegenomen dan het gebruik van verdragen.
Onder de uitdrukking “uitvoerende overeenkomst”, die buiten de Verenigde Staten niet algemeen wordt gebruikt maar in het buitenland equivalenten heeft, verstaat het Ministerie van Buitenlandse Zaken in het algemeen elke internationale overeenkomst die met betrekking tot de Verenigde Staten in werking is getreden zonder het advies en de instemming van de Senaat die grondwettelijk vereist zijn voor verdragen. In het bijzonder worden drie soorten overeenkomsten bedoeld: overeenkomsten die worden gesloten op grond van of in overeenstemming met een bestaand verdrag; overeenkomsten die worden gesloten onder voorbehoud van goedkeuring of uitvoering door het Congres (“congres-executieve overeenkomsten”); en overeenkomsten die worden gesloten op grond van en in overeenstemming met de grondwettelijke bevoegdheden van de president (“exclusieve executieve overeenkomsten”). Geen van deze uitvoerende overeenkomsten is onderworpen aan de formele verdragsvormingsprocedure van artikel II, lid 2, tweede alinea, van de Grondwet.
Een op een verdrag gebaseerde uitvoerende overeenkomst heeft, mits zij binnen de bedoeling, de werkingssfeer en het onderwerp van het basisverdrag valt, dezelfde geldigheid en werking als het verdrag zelf en is onderworpen aan dezelfde grondwettelijke beperkingen. Afgeleid van een van de elementen van “het hoogste recht van het land”, heeft het voorrang op alle inconsistente wetten van de staat en volgt het de gebruikelijke regel dat het instrument later in de tijd de voorkeur krijgt in geval van inconsistentie met een federale wet. Een opvallend voorbeeld van een op een verdrag gebaseerde uitvoeringsovereenkomst is het traditionele compromis waarin de voorwaarden voor onderwerping aan arbitrage of berechting in het kader van een basisverdrag worden vastgelegd. Een ander voorbeeld is te vinden in de honderden overeenkomsten betreffende de status van de strijdkrachten en andere overeenkomsten die nodig zijn voor de uitvoering van het Noordatlantisch Verdrag, de spil van het beleid van de Verenigde Staten in Europa sinds de Tweede Wereldoorlog.
Een overeenkomst tussen het Congres en de uitvoerende macht is gebaseerd op een eerdere of latere akte van het Congres waarbij machtiging wordt verleend voor het sluiten van de overeenkomst of waarbij algemene machtiging wordt verleend voor de uitvoerende actie die internationaal nodig is om de wetgeving in kwestie uit te voeren. De werkingssfeer of het onderwerp van de overeenkomst is dezelfde, of het besluit van het Congres nu vóór of na de onderhandelingen over de overeenkomst wordt genomen; vaak neemt het besluit van het Congres de vorm aan van een machtiging om een reeds gesloten overeenkomst te sluiten of uit te voeren. In beginsel moet de overeenkomst echter onder de gezamenlijke bevoegdheden van het Congres en de President vallen, wil zij grondwettelijke geldigheid hebben. Een akkoord dat buiten de wettelijke bevoegdheid van het Congres of de President valt, zo zijn de autoriteiten het er in het algemeen over eens, zou ongrondwettig zijn. Anderzijds heeft het American Law Institute opgemerkt dat “de bron van bevoegdheid om een overeenkomst tussen het Congres en de President te sluiten zelfs ruimer kan zijn dan de som van de respectieve bevoegdheden van het Congres en de President,” en dat “in internationale aangelegenheden de President en het Congres samen alle bevoegdheden van de Verenigde Staten hebben die inherent zijn aan hun soevereiniteit en natie-zijn, en dat zij derhalve elke internationale overeenkomst over elk onderwerp kunnen sluiten”. In ieder geval, gedeeltelijk uit bezorgdheid om de President te controleren en in evenwicht te houden bij het voeren van buitenlandse zaken, is de overgrote meerderheid van de uitvoerende overeenkomsten die door de Verenigde Staten zijn aangegaan – bijvoorbeeld de Lend-Lease-overeenkomsten van de Tweede Wereldoorlog en de Trade Expansion Acts van 1934 en 1962 – van dit type. Net als zijn op een verdrag gebaseerde tegenhanger, die is afgeleid van een van de elementen van “het hoogste recht van het land”, heeft de overeenkomst tussen het congres en de uitvoerende macht voorrang op alle inconsistente staatswetgeving en volgt zij de gebruikelijke regel dat in geval van inconsistentie met een federale wet het instrument later in de tijd de voorkeur krijgt.
Sole executive agreements zijn internationale overeenkomsten die door de president worden gesloten zonder verwijzing naar verdrags- of wettelijke bevoegdheden, dat wil zeggen uitsluitend op basis van de constitutionele bevoegdheden van de president als chief executive en opperbevelhebber, verantwoordelijk voor de buitenlandse betrekkingen en militaire aangelegenheden van de Verenigde Staten. Uit de gegevens van het Ministerie van Buitenlandse Zaken blijkt dat slechts een klein percentage van de uitvoerende overeenkomsten van dit type is en dat de grote meerderheid in wezen routinematige diplomatieke en militaire zaken betrof. Dientengevolge hebben zij, op relatief kleine uitzonderingen na (zoals overeenkomsten ter regeling van geldelijke en persoonlijke schadeclaims van burgers tegen buitenlandse regeringen), weinig rechtstreekse gevolgen gehad voor particuliere belangen en hebben zij derhalve weinig aanleiding gegeven tot binnenlandse geschillen. Gedeeltelijk uit vrees dat de President bij internationale overeenkomst zou kunnen doen wat bij wet ongrondwettelijk zou zijn, zoals in feite het geval was in Missouri v. Holland (1920), zijn dergelijke overeenkomsten echter niet vrij van controverse geweest. Twee kwesties in het bijzonder blijven opvallen.
Eerst is er de nog niet definitief opgeloste vraag of het Congres wetgeving mag uitvaardigen om exclusieve uitvoerende overeenkomsten te verbieden of anderszins te beperken. Hoewel alomvattende beperkingen van dergelijke overeenkomsten, met inbegrip van het voorgestelde bricker-amendement van 1953-1954, tot dusver niet zijn aangenomen, heeft het Congres niettemin af en toe het presidentiële gezag ingeperkt op een wijze die sommige uitvoerende overeenkomsten lijkt uit te sluiten. De War Powers Resolution van 1973 bijvoorbeeld, die een machtiging van het Congres vereist om gevechtstroepen in vijandige situaties te brengen, weerhoudt de President er aantoonbaar van overeenkomsten te sluiten die de strijdkrachten van de Verenigde Staten zouden inzetten in niet verklaarde buitenlandse oorlogen. Evenzo verbiedt de Arms Control and Disarmament Act van 1961 de beperking of vermindering van bewapening “behalve krachtens de bevoegdheid tot het sluiten van verdragen … of tenzij daartoe gemachtigd door verdere wetgeving van het Congres van de Verenigde Staten”. De geldigheid van dergelijke beperkingen van het presidentiële gezag is door presidenten aangevochten en moet nog door het Hooggerechtshof worden bepaald.
Ten tweede, hoewel algemeen wordt aanvaard dat de president krachtens de “uitvoerende macht”-clausule bevoegd is om alleen uitvoerende overeenkomsten te sluiten die niet strijdig zijn met wetgeving op gebieden waar het Congres de hoofdverantwoordelijkheid heeft, is het de vraag of de president alleen een overeenkomst mag sluiten die strijdig is met een besluit van het Congres, dan wel of een alleen uitvoerende overeenkomst in de plaats mag komen van eerdere strijdige wetgeving van het Congres. De heersende opvatting, die gebaseerd is op de overtuiging dat het onredelijk zou zijn dat een handeling van één persoon – de President – een handeling van het Congres zou herroepen, is dat overeenkomsten die door één persoon zijn gesloten geen rechtsgevolgen hebben in de Verenigde Staten voor zover zij in strijd zijn met een eerdere handeling van het Congres op een gebied dat onder de bevoegdheid van het Congres valt. Dit is het standpunt van een federaal hof van beroep in de zaak United States v. Guy W. Capps, Inc. (4th Circuit, 1953) en door het American Law Institute. Het Hooggerechtshof heeft in dit opzicht echter nog geen definitieve uitspraak gedaan.
De twee voorgaande kwesties daargelaten, bestaat er brede overeenstemming over de reikwijdte en het effect van “sole executive agreements” als een zaak van constitutioneel recht. Net als de andere twee soorten uitvoerende overeenkomsten zijn zij onderworpen aan dezelfde beperkingen die gelden voor verdragen, worden zij niet beperkt door het tiende amendement, en hebben zij voorrang boven alle inconsistente staatswetgeving.
In het kort wijzen alle drie de categorieën van uitvoerende overeenkomsten op een historische trend in de richting van sterk leiderschap van de uitvoerende macht in buitenlandse zaken. Slechts drie laatste punten moeten worden toegevoegd. Ten eerste is de beslissing om deze overeenkomsten te gebruiken in plaats van het verdragsalternatief in wezen een politieke beslissing, die meer wordt beïnvloed door de omstandigheden dan door abstracte rechtstheorieën. Ten tweede zijn uitvoerende overeenkomsten, zodra zij van kracht zijn geworden, voor de Verenigde Staten en de andere partijen bij die overeenkomsten krachtens het internationale recht vermoedelijk bindend in dezelfde mate en op dezelfde wijze als verdragen. Ten derde overleven de internationale verplichtingen die uit dergelijke overeenkomsten voortvloeien, alle latere beperkingen of restricties in het nationale recht.
Burns H. Weston
(1986)
Bibliografie
American Law Institute 1965 Restatement of the Law, Second: Foreign Relations Law of the United States. Pagina’s 361-448. St. Paul, Minn.: American Law Institute.
-1980 Restatement of the Law: Foreign Relations Law of the United States (Herzien), Voorlopig Ontwerp Nr. 1. Pagina’s 71-144. Philadelphia: American Law Institute.
Berger, Raoul 1972 The Presidential Monopoly of Foreign Relations. Michigan Law Review 71:1-58.
Borchard, Edwin 1944 Shall the Executive Agreement Replace the Treaty? Yale Law Journal 53:664-683.
Henkin, Louis 1972 Foreign Affairs and the Constitution. Pagina’s 173-188. Mineola, N.Y.: Foundation Press.
Mc Dougal, Myres en Lans, Asher 1945 Treaties and Congressional-Executive Agreements: Verwisselbare Instrumenten van Nationaal Beleid. Yale Law Journal 54:181-351, 534-615.