Kluczowe punkty
- Stany Zjednoczone wykorzystują swoją dominującą rolę w globalnej gospodarce i w międzynarodowych instytucjach finansowych, aby narzucić SAP krajom rozwijającym się i otworzyć ich rynki na konkurencję ze strony amerykańskich firm.
- SAP opierają się na krótkoterminowym modelu maksymalizacji zysku, który utrwala ubóstwo, nierówności i degradację środowiska.
- Sieci bezpieczeństwa socjalnego i reformy dobrego rządzenia nie rekompensują poważnych wad, jakie wprowadzają programy SAP poprzez deregulację prawa i zmniejszanie zdolności państwa do ochrony dobrobytu obywateli.
Przez całe lata 80. i 90. SAP, sformułowane jako warunki pożyczek przez rządy krajów Północy i Międzynarodowe Instytucje Finansowe (MIF), wprowadzają zmiany w polityce makroekonomicznej, które zobowiązują kraje-beneficjentów do liberalizacji polityki handlowej i inwestycyjnej.
Poprzez swoją politykę pomocową i handlową Waszyngton dążył do restrukturyzacji polityki gospodarczej krajów Południa. Stany Zjednoczone odgrywają fundamentalną rolę w projektowaniu i finansowaniu programów dostosowania strukturalnego głównych międzynarodowych instytucji finansowych, czyli Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), a także regionalnych banków wielostronnych, takich jak Międzyamerykański Bank Rozwoju (IDB). Począwszy od lat 80. Stany Zjednoczone zaczęły również rutynowo uzależniać swoje umowy o pomocy od przyjęcia pakietu reform gospodarczych i stosowania się do zaleceń Banku Światowego i MFW. Ponadto, amerykańscy przedstawiciele handlowi zaczęli nalegać na zmiany w polityce gospodarczej innych krajów, aby ułatwić zwiększenie amerykańskiego handlu i inwestycji. SAP zawierają zazwyczaj kilka podstawowych elementów, których celem jest zmniejszenie inflacji, promowanie eksportu, spełnienie harmonogramu spłat długów i zmniejszenie deficytów budżetowych. Zazwyczaj wiążą się one z poważnymi redukcjami wydatków rządowych i zatrudnienia, wyższymi stopami procentowymi, dewaluacją waluty, niższymi płacami realnymi, sprzedażą przedsiębiorstw państwowych, obniżeniem taryf celnych i liberalizacją przepisów dotyczących inwestycji zagranicznych.
SAP mają wspólny cel: odejście krajów od samokierujących się modeli rozwoju narodowego, które koncentrują się na rynku krajowym, w kierunku modeli rozwoju skierowanych na zewnątrz, które podkreślają znaczenie pełnej integracji z dominującymi globalnymi strukturami handlu, finansów i produkcji. W latach 80. neoliberalne zasady, które ukształtowały SAP, zyskały w międzynarodowych instytucjach finansowych znaczną popularność, głównie za sprawą administracji Reagana i rządu Margaret Thatcher w Wielkiej Brytanii. Neoliberalna filozofia rozwoju gospodarczego ożywiła stare zasady liberalizmu gospodarczego, według których nieuregulowany wolny rynek i sektor prywatny są motorem nieograniczonego wzrostu, z którego korzyści będą spływać od właścicieli kapitału do całej populacji.
Kryzys zadłużenia, który osiągnął rozmiary kryzysu w 1982 roku, dał międzynarodowym instytucjom finansowym dźwignię potrzebną do narzucenia SAP krajom Południa pogrążonym w długach. Wraz ze słabnącym przepływem prywatnego kapitału między Północą a Południem, zadłużone kraje stawały się coraz bardziej zależne od międzynarodowych instytucji finansowych, które uzależniały nowe pożyczki od wdrożenia programów dostosowania strukturalnego. W latach 80-tych SAP stały się praktycznie synonimem pożyczek z MIF. W Banku Światowym nowe kierownictwo zainstalowane przez Stany Zjednoczone (które tradycyjnie mianuje prezesa Banku Światowego) reklamowało SAP jako kompleksowe, długoterminowe rozwiązania dla krajów zadłużonych. Opracowane przez Bakera i Brady’ego z amerykańskiego Departamentu Skarbu plany renegocjacji długu gwarantowały również, że neoliberalne dostosowanie strukturalne stanie się warunkiem wstępnym umorzenia długu.
Prawie wszystkie kraje rozwijające się – zwłaszcza w Ameryce Łacińskiej i Afryce, a także w coraz większym stopniu w krajach przechodzących transformację we wschodniej i środkowej Europie – wdrożyły SAP lub są w trakcie ich wdrażania. Polityki gospodarcze podyktowane przez międzynarodowe instytucje finansowe i Waszyngton w znacznym stopniu ułatwiły proces globalnej integracji gospodarczej. SAP w dużym stopniu przyczyniły się również do zmniejszenia deficytów budżetowych, wyeliminowania hiperinflacji i utrzymania harmonogramu spłat zadłużenia. Jednak podczas gdy bilanse rządów mogą się poprawiać, SAP nie zdołały stworzyć podstaw dla trwałego, zrównoważonego rozwoju gospodarczego. SAP doprowadziły do bankructwa lokalnego przemysłu, zwiększyły zależność od importu żywności, zlikwidowały usługi socjalne i przyczyniły się do pogłębienia przepaści między bogatymi a biednymi.
Aby złagodzić dotkliwe skutki społeczne restrukturyzacji gospodarczej i oszczędności narzuconych przez SAP, międzynarodowe instytucje finansowe sponsorowały społeczne fundusze inwestycyjne. To nowe programowanie, zwane przez niektórych analityków neostrukturalizmem, zmniejsza społeczne i polityczne skutki SAP poprzez programy tymczasowych miejsc pracy i inne środki pomocy. Celem funduszy inwestycji społecznych jest zapewnienie tymczasowej ulgi i powstrzymanie niepokojów politycznych do czasu, aż korzyści z neoliberalnej reformy zaczną się rozprzestrzeniać. Podstawowe strukturalne przyczyny ubóstwa, bezrobocia i niedożywienia pozostają nierozwiązane. Najnowszą zmianą w SAP jest promowanie przez międzynarodowe instytucje finansowe dobrego zarządzania. MFW i Bank Światowy rozszerzają warunki udzielania pożyczek (a tym samym swoją władzę), tak aby oprócz tradycyjnej polityki gospodarczej uwzględnić reformy w zakresie podatków, budżetu i przejrzystości systemu sądowniczego. Dobre rządzenie jest teraz kryterium aprobaty międzynarodowych instytucji finansowych.
Problemy z obecną polityką USA
Kluczowe problemy
- Programy SAP są szeroko narzucane prawie wszystkim krajom rozwijającym się, podczas gdy Północ tylko wybiórczo przestrzega swoich neoliberalnych zasad.
- Programy SAP mogą osiągnąć nominalny wzrost PKB, ale jest to wzrost oparty na niezrównoważonym wydobyciu zasobów i wyzysku taniej siły roboczej.
- Elity i zagraniczni inwestorzy często korzystają z ulg podatkowych i zachęt produkcyjnych, podczas gdy gospodarka krajowa dramatycznie się kurczy, wraz z miejscami pracy, które wspierają klasę niższą i średnią.
Niewielu zaprzeczyłoby, że takie problemy jak utrzymujące się deficyty budżetowe, nieefektywne i nieskuteczne przedsiębiorstwa państwowe oraz szybka inflacja wymagają reform. Jednak programy SAP są napędzane bardziej przez neoliberalne zasady ideologiczne niż przez obiektywną ocenę konkretnych problemów i potencjału gospodarczego danego kraju. W rezultacie standardowy pakiet dostosowań strukturalnych zalecany przez międzynarodowe instytucje finansowe i rząd Stanów Zjednoczonych nie uwzględnia indywidualnych potrzeb danego kraju, generując szereg problemów gospodarczych, społecznych, politycznych i środowiskowych.
Programy SAP często odnoszą sukces w osiąganiu konkretnych celów, takich jak prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, obniżenie inflacji i zmniejszenie deficytu budżetowego. Jednak w wielu przypadkach wzrost PKB w krajach poddanych dostosowaniom strukturalnym pozostaje w stagnacji. Wzrost, który się pojawia, jest zwykle ograniczony do kilku sektorów, takich jak wydobycie surowców lub towarów wytwarzanych tanią siłą roboczą, zamiast bardziej wszechstronnego i zrównoważonego wzrostu produkcji. Nawet jeśli gospodarka kierowana przez SAP rośnie, to zazwyczaj nie udaje jej się stworzyć miejsc pracy i wygenerować przychodów potrzebnych do opłacenia nieuregulowanego napływu importu z zagranicy. Tak więc reformy mające na celu otwarcie krajów na handel zagraniczny, inwestycje i finanse mogą skutkować wzrostem eksportu i większym dostępem do kapitału zagranicznego, ale zwiększają również niestabilność finansową i inwestycje spekulacyjne, zalewają dotknięte kraje importowanymi dobrami luksusowymi, osłabiają lokalny przemysł i ograniczają lokalną siłę nabywczą. SAP przynoszą korzyści wąskiej warstwie sektora prywatnego – głównie tym, którzy są zaangażowani w produkcję eksportową, pośrednictwo handlowe i finansowanie portfeli. Zwycięzcami są zazwyczaj dobrze skomunikowane elity i firmy międzynarodowe.
Zwolnienia pracowników rządowych, ograniczenia płacowe, wyższe stopy procentowe, zmniejszone wydatki rządowe i likwidacja przemysłu krajowego przyczyniają się do kurczenia się rynku krajowego. Słaby stan rynku krajowego pogłębia pogarszające się warunki społeczno-ekonomiczne. Choć w niektórych sektorach elitarnych może pojawić się nowa dynamika, to jednak dla większości ludzi w krajach objętych SAP pogłębia się niepewność społeczna i ekonomiczna. Rezultatem może być rosnąca niestabilność polityczna (np. zamieszki związane z cenami żywności), wybuchy przemocy partyzanckiej i powszechne niezadowolenie z wyborczych systemów politycznych (i nieuczestniczenie w nich).
Kładąc nacisk w ramach SAP na wzrost eksportu, można przyspieszyć niszczenie ekosystemów poprzez przyspieszenie rozwoju przedsiębiorstw wydobywczych, takich jak przemysł drzewny, górnictwo i rybołówstwo. W rolnictwie, programy SAP zwiększają liberalizację gospodarczą wynikającą z umów o wolnym handlu, osłabiając rolnictwo chłopskie i wzmacniając agrobiznes zorientowany na eksport (i jego zależność od niebezpiecznych agrochemikaliów). Naleganie przez SAP na deregulację praw i redukcję agencji egzekwujących prawo jeszcze bardziej utrudnia rządowi zdolność do ochrony środowiska.
Chociaż redukcja ubóstwa na świecie jest ogłoszona jako główny cel amerykańskich i wielostronnych kredytodawców, polityka SAP najbardziej uderza w ludzi biednych. Zwiększone bezrobocie i spadek usług rządowych to najbardziej bezpośrednie ciosy, ale zmiany w systemie podatkowym często kładą nacisk na łatwe do pobrania, regresywne podatki od sprzedaży, które również nieproporcjonalnie wpływają na niższe klasy. Zaostrzone wymogi kredytowe i wyższe stopy procentowe praktycznie uniemożliwiają małym rolnikom i przedsiębiorstwom inwestowanie. Liberalizacja handlu sprawia, że towary importowane są tańsze, ale większość ludzi w krajach o niskich dochodach konsumuje niewiele poza artykułami pierwszej potrzeby.
Ale międzynarodowe instytucje finansowe i rząd Stanów Zjednoczonych reklamowały SAP jako rozwiązanie problemów gospodarczych, z którymi borykają się ubogie i średniozamożne kraje świata, nieokreślonym celem dostosowań strukturalnych narzuconych przez międzynarodowe instytucje finansowe jest pełniejsza integracja krajów Południa z globalnymi systemami handlowymi, finansowymi i produkcyjnymi zdominowanymi przez Północ. W tej ostatniej kwestii SAP odniosły sukces. Wąska elita w krajach objętych SAP korzysta z restrukturyzacji i zwiększonej integracji, ale głównymi beneficjentami są zagraniczni inwestorzy i handlowcy.
Po dekadach obalania populistycznych i interwencjonistycznych rządów centralnych międzynarodowe instytucje finansowe przyjęły ostatnio część krytyki skierowanej przeciwko ich neoliberalnym koncepcjom państwa minimalistycznego. Jednak międzynarodowe instytucje finansowe mają tendencję do przyjmowania neostrukturalistycznych programów inwestycji społecznych dopiero wtedy, gdy brudna robota neoliberalnego dostosowania strukturalnego została już w większości wykonana. Podobnie ich późna troska o dobre rządzenie pojawia się dopiero po tym, jak kolejne programy SAP zdemontowały już wiele ważnych instytucji państwowych i nadal podkopują zdolność rządów do sprawowania kontroli nad krajowym rozwojem gospodarczym.
W kierunku nowej polityki zagranicznej
Kluczowe zalecenia
- USA. powinny przejąć inicjatywę w propagowaniu znaczącej roli rządów krajów pożyczających i ich przedstawicieli w określaniu warunków pożyczek.
- Polityka zagraniczna Waszyngtonu powinna zachęcać do zrównoważonego, sprawiedliwego rozwoju, który przynosi korzyści miejscowej ludności, a nie międzynarodowym handlowcom i finansistom.
- USA powinny naciskać na przejrzystość operacji pożyczkowych międzynarodowych instytucji finansowych. Warunki pożyczek i dokumenty programowe powinny być publicznie dostępne, tak aby wszystkie strony były poinformowane i odpowiedzialne.
Jako że SAP kierują sposobem wydawania pieniędzy, mają one zapewnić dobre wykorzystanie funduszy rozwojowych. Jednak SAP są w dużej mierze narzucane krajom rozwijającym się bez wystarczającego wkładu ze strony tych sektorów społeczeństwa, które będą im podlegać. Czasami SAP są narzucane pomimo jawnego sprzeciwu. Co więcej, zarówno Waszyngton, jak i międzynarodowe instytucje finansowe konsekwentnie nie poszerzają zakresu SAP, aby uwzględnić ubóstwo, bezrobocie, kondycję rynku krajowego, wpływ wzorców rozwoju na środowisko naturalne oraz zdolność rządu do zapewnienia sprawiedliwego podziału korzyści z rozwoju gospodarczego.
USA mogłyby podjąć się przewodzenia wysiłkom zmierzającym do przesunięcia punktu ciężkości dostosowań strukturalnych. Dzięki swojej sile finansowej w międzynarodowych instytucjach finansowych, centralnej roli w kształtowaniu globalnej integracji gospodarczej oraz własnym dwustronnym programom pożyczkowym, Waszyngton ma możliwość zmiany lub wyeliminowania SAP. Niestety, Stany Zjednoczone nie wykorzystały swojego przywództwa w sposób odpowiedzialny. Zamiast tego, nadal dążą do osiągnięcia krótkoterminowych korzyści, postrzegając rygorystyczne reformy gospodarcze wymagane przez SAP jako najlepszy sposób na promowanie dobrobytu gospodarczego USA.
USA powinny rozszerzyć zakres swojej zagranicznej polityki gospodarczej, odchodząc od wąskich i błędnych celów SAP, aby poświęcić więcej uwagi innym kwestiom, takim jak zrównoważony wzrost, sprawiedliwy podział, generowanie zatrudnienia i rozwój społeczności. Podobnie, USA powinny wywierać nacisk na Bank Światowy, aby drastycznie ograniczył pożyczki na dostosowania strukturalne i zwiększył pożyczki na projekty zrównoważonego rozwoju. Choć czynniki makroekonomiczne nie muszą być wyłączone z polityki Waszyngtonu, powinny być częścią szerszej definicji amerykańskich interesów narodowych za granicą i powinny obejmować coś więcej niż tylko ułatwianie amerykańskiego handlu i inwestycji. Jeśli warunkiem udzielenia pomocy finansowej są standardy ekonomiczne i przyjęcie polityki gospodarczej, nie powinny być one bardziej rygorystyczne niż te, które USA i inne kraje udzielające pomocy uznają za możliwe do zaakceptowania dla siebie, a także powinny być wzajemnie uzgodnione zarówno przez USA, jak i kraj pożyczający.
Inne rekomendacje dla bardziej odpowiedzialnej polityki zagranicznej USA obejmują następujące kwestie:
- Najważniejszą zmianą, jaką mogłyby zainicjować USA, jest uczynienie dwu- i wielonarodowych umów finansowych bardziej otwartym procesem. Waszyngton powinien nalegać, aby wszystkie potencjalnie dotknięte sektory społeczeństwa kraju dłużnika były reprezentowane w procesach negocjacyjnych. Udział obywateli we wszystkich etapach udzielania pożyczek przez międzynarodowe instytucje finansowe – od planowania i określania zakresu projektów po ich wdrażanie i ewaluację – powinien być standardem. Stany Zjednoczone powinny również zachęcać rządy krajów dotkniętych kryzysem do odgrywania znaczącej roli w kształtowaniu warunków umów, zamiast traktowania ich jako biernych odbiorców SAP. Bank Światowy podjął ostatnio historyczną inicjatywę mającą na celu zachęcenie do takiego udziału, współpracując z grupami społeczeństwa obywatelskiego w kilku krajach w celu oceny wpływu SAP (patrz SAPRI pod hasłem Źródła dla dalszych informacji).
- Zagraniczne pożyczki i umowy pomocowe powinny być przejrzyste. Warunki i zasady udzielania pożyczek powinny być podawane do publicznej wiadomości, tak aby obywatele kraju-odbiorcy byli w pełni świadomi potencjalnego wpływu umów pożyczkowych.
- USA powinny uważnie przeanalizować to, co dyrektor zarządzający MFW Michel Camdessus określa mianem „drugiej generacji reform strukturalnych”, które obejmują dalsze neoliberalne reformy makroekonomiczne wraz z warunkami dobrego rządzenia i środkami zapewniającymi tymczasową ulgę dla tych, których dotknęły SAP. Chociaż warunki dotyczące dobrego zarządzania (takie jak większa przejrzystość budżetowa i reforma sądownictwa) mogą być pozytywnymi zmianami, nakładają one dodatkowe obciążenia na kraje i zwiększają władzę Waszyngtonu i międzynarodowych instytucji finansowych w zakresie dyktowania polityki na Południu.
- USA powinny zachęcać międzynarodowe instytucje finansowe do uznania potrzeby selektywnej interwencji gospodarczej rządów w celu regulowania i kierowania zrównoważonym i sprawiedliwym wzrostem. W swoim nacisku na promowanie sektora prywatnego, Waszyngton nie dostrzega fundamentalnego znaczenia regulacji rządowych i sieci bezpieczeństwa we wspieraniu i utrzymaniu rozwoju gospodarczego.
- Natychmiastowa redukcja zadłużenia zubożałych krajów powinna być priorytetem dla USA i międzynarodowych instytucji finansowych. Przytłaczające obciążenie długiem, często wynikające ze źle pomyślanych projektów rozwojowych i narzuconych przez Północ SAP, uniemożliwia rządom zatrzymanie dochodów i przeznaczenie wystarczających środków na zdrowie, edukację, środowisko i rozwój społeczności. Co więcej, amerykańskie i międzynarodowe programy oddłużania powinny być oddzielone od warunków SAP.