Umowy wykonawcze – czyli umowy międzynarodowe zawierane między głowami państw lub ich przedstawicielami, zwykle bez konieczności zatwierdzenia przez parlament – nie są nigdzie wyraźnie dopuszczone w Konstytucji. Konstytucja milczy na temat zawierania umów międzynarodowych, z wyjątkiem tego, że przyznaje Prezydentowi, we współpracy z Senatem, prawo do zawierania i zawierania traktatów. Niemniej jednak od dawna obowiązuje zasada, że zdolność Stanów Zjednoczonych do negocjowania i zawierania umów międzynarodowych nie jest wyczerpana przez władzę traktatową. Zasada ta była wielokrotnie potwierdzana w faktycznym prowadzeniu spraw zagranicznych Stanów Zjednoczonych od wczesnych dni Republiki. Od połowy XIX w., a zwłaszcza od II wojny światowej, stosowanie umów wykonawczych w praktyce Stanów Zjednoczonych coraz częściej przewyższało stosowanie traktatów.
Przez wyrażenie „umowa wykonawcza”, które nie jest powszechnie używane poza Stanami Zjednoczonymi, ale które ma swoje odpowiedniki za granicą, Departament Stanu rozumie, że odnosi się ono ogólnie do każdej umowy międzynarodowej wprowadzonej w życie w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych bez rady i zgody Senatu, która jest konstytucyjnie wymagana w przypadku traktatów. W szczególności odnosi się to do trzech rodzajów umów: zawieranych na podstawie lub zgodnie z istniejącym traktatem; zawieranych pod warunkiem zatwierdzenia lub wykonania przez Kongres („umowy kongresowo-wykonawcze”); oraz zawieranych na mocy i zgodnie z konstytucyjnymi uprawnieniami Prezydenta („umowy wyłącznie wykonawcze”). Żadna z tych umów wykonawczych nie podlega formalnemu procesowi tworzenia traktatów określonemu w art. II, sekcja 2, klauzula 2 Konstytucji.
Umowa wykonawcza oparta na traktacie, pod warunkiem że mieści się w intencjach, zakresie i przedmiocie traktatu macierzystego, ma taką samą ważność i skutek jak sam traktat i podlega takim samym ograniczeniom konstytucyjnym. Wywodząc się z jednego z elementów „najwyższego prawa ziemi”, ma pierwszeństwo przed wszystkimi niespójnymi ustawami stanowymi i zgodnie ze zwyczajową zasadą faworyzuje instrument późniejszy w czasie w przypadku niezgodności z ustawą federalną. Widocznym przykładem traktatowej umowy wykonawczej jest tradycyjny compromis określający warunki poddania się orzecznictwu lub arbitrażowi w ramach konwencji podstawowej. Innym przykładem są setki porozumień o statusie sił zbrojnych i innych porozumień wymaganych do realizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, który od II wojny światowej stanowi podstawę polityki Stanów Zjednoczonych w Europie.
Umowa kongresowo-wykonawcza opiera się na wcześniejszym lub późniejszym akcie Kongresu upoważniającym do zawarcia umowy lub dającym ogólne upoważnienie do podjęcia działań wykonawczych potrzebnych na arenie międzynarodowej do realizacji danego aktu prawnego. Zakres lub przedmiot umowy jest taki sam, niezależnie od tego, czy akt kongresowy został wydany przed czy po wynegocjowaniu umowy; akt kongresowy często przybiera formę upoważnienia do zawarcia lub wykonania umowy już wynegocjowanej. Zasadniczo jednak, aby umowa miała moc konstytucyjną, musi mieścić się w zakresie wspólnych kompetencji Kongresu i Prezydenta. Umowa wykraczająca poza kompetencje prawne Kongresu lub Prezydenta, jak zgodnie twierdzą autorytety, byłaby niezgodna z konstytucją. Z drugiej strony, jak stwierdził Amerykański Instytut Prawa, „źródło uprawnień do zawierania umów kongresowo-wykonawczych może być szersze nawet od sumy odpowiednich uprawnień Kongresu i Prezydenta”, a „w sprawach międzynarodowych Prezydent i Kongres dysponują łącznie wszystkimi uprawnieniami Stanów Zjednoczonych wynikającymi z ich suwerenności i narodowości, a zatem mogą zawrzeć każdą umowę międzynarodową na dowolny temat”. W każdym razie, częściowo z troski o kontrolę i równowagę prezydenta w prowadzeniu spraw zagranicznych, zdecydowana większość umów wykonawczych zawieranych przez Stany Zjednoczone – na przykład umowy Lend-Lease z czasów II wojny światowej oraz ustawy o ekspansji handlowej z 1934 i 1962 roku – jest tego typu. Podobnie jak jej traktatowy odpowiednik, wywodzący się z jednego z elementów „najwyższego prawa ziemi”, umowa kongresowo-wykonawcza zastępuje wszystkie niespójne przepisy prawa stanowego i kieruje się zwyczajową zasadą preferowania instrumentu późniejszego w czasie w przypadku niezgodności z ustawą federalną.
Wyłączne umowy wykonawcze to umowy międzynarodowe zawierane przez prezydenta bez odniesienia do traktatu lub upoważnienia ustawowego, czyli wyłącznie na podstawie konstytucyjnych uprawnień prezydenta jako szefa władzy wykonawczej i naczelnego dowódcy, odpowiedzialnego za stosunki zagraniczne i sprawy wojskowe Stanów Zjednoczonych. Rejestry Departamentu Stanu wskazują, że tylko niewielki procent umów wykonawczych jest tego typu i że zdecydowana większość dotyczyła zasadniczo rutynowych spraw dyplomatycznych i wojskowych. W związku z tym, z relatywnie niewielkimi wyjątkami (takimi jak umowy rozstrzygające roszczenia pieniężne i roszczenia o odszkodowanie za szkody osobiste obywateli wobec obcych rządów), miały one niewielki bezpośredni wpływ na interesy prywatne i dlatego stały się przyczyną niewielkiej liczby krajowych sporów sądowych. Jednakże, po części z obawy, że prezydent mógłby w drodze umowy międzynarodowej podjąć się tego, co byłoby niekonstytucyjne w ustawie, jak to miało miejsce w sprawie missouri v. holland (1920), umowy takie nie były wolne od kontrowersji. W szczególności dwie kwestie nadal pozostają nierozstrzygnięte.
Po pierwsze, nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta kwestia, czy Kongres może stanowić prawo zakazujące lub w inny sposób ograniczające wyłączne umowy wykonawcze. Chociaż kompleksowe ograniczenia takich porozumień, w tym proponowana poprawka Brickera z lat 1953-1954, nie zostały jak dotąd przyjęte, to jednak Kongres od czasu do czasu ograniczał władzę prezydencką w sposób, który wydaje się wykluczać niektóre porozumienia wykonawcze. Na przykład War Powers Resolution z 1973 r., wymagająca zgody Kongresu na wprowadzenie oddziałów bojowych do wrogiej sytuacji, prawdopodobnie powstrzymuje prezydenta przed zawieraniem umów, które angażowałyby siły zbrojne Stanów Zjednoczonych w niezadeklarowane wojny zagraniczne. Podobnie, Ustawa o Kontroli Zbrojeń i Rozbrojeniu z 1961 roku zabrania ograniczania lub redukcji zbrojeń „z wyjątkiem sytuacji, gdy jest to możliwe na mocy traktatu … lub gdy nie jest to autoryzowane przez dalsze ustawodawstwo Kongresu Stanów Zjednoczonych”. Ważność takich ograniczeń władzy prezydenckiej została zakwestionowana przez prezydentów i nie została jeszcze rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy.
Po drugie, chociaż powszechnie przyjmuje się, że prezydent, na mocy klauzuli „władzy wykonawczej”, jest uprawniony do zawierania jedynych porozumień wykonawczych, które nie są sprzeczne z ustawodawstwem w dziedzinach, w których Kongres ponosi główną odpowiedzialność, istnieje pytanie, czy prezydent może samodzielnie zawrzeć porozumienie niezgodne z aktem prawnym Kongresu lub, alternatywnie, czy jedyne porozumienie wykonawcze może zastąpić wcześniejsze niespójne ustawodawstwo kongresowe. Przeważający pogląd, zakorzeniony w przekonaniu, że byłoby nieuzasadnione, gdyby akt jednej osoby – Prezydenta – uchylał akt Kongresu, jest taki, że umowy jednoosobowe wykonawcze nie działają jako prawo w Stanach Zjednoczonych w zakresie, w jakim są sprzeczne z wcześniejszym aktem Kongresu w dziedzinie należącej do kompetencji Kongresu. Takie stanowisko zajął federalny sąd apelacyjny w sprawie United States v. Guy W. Capps, Inc. (4th Circuit, 1953) oraz przez American Law Institute. Sąd Najwyższy nie wydał jednak jeszcze ostatecznej decyzji w tym zakresie.
Pomijając dwie powyższe kwestie, istnieje szerokie porozumienie co do zakresu i skutków wyłącznych umów wykonawczych w świetle prawa konstytucyjnego. Podobnie jak dwa pozostałe rodzaje umów wykonawczych, podlegają one tym samym ograniczeniom, które mają zastosowanie do traktatów, nie są ograniczone przez dziesiątą poprawkę i zastępują wszelkie niespójne prawo stanowe.
W sumie wszystkie trzy kategorie umów wykonawczych wskazują na historyczny trend w kierunku silnego przywództwa władzy wykonawczej w sprawach zagranicznych. Należy dodać tylko trzy końcowe punkty. Po pierwsze, decyzja o sięgnięciu po te umowy w miejsce alternatywy traktatowej jest zasadniczo decyzją polityczną, na którą wpływ mają bardziej okoliczności niż abstrakcyjne teorie prawa. Po drugie, po wejściu w życie, umowy wykonawcze są z założenia wiążące dla Stanów Zjednoczonych i innych ich stron na mocy prawa międzynarodowego, w takim samym zakresie i w taki sam sposób jak traktaty. Po trzecie, zobowiązania międzynarodowe przyjęte na mocy takich umów przetrwały wszelkie późniejsze ograniczenia lub restrykcje w prawie krajowym.
Burns H. Weston
(1986)
Bibliografia
American Law Institute 1965 Restatement of the Law, Second: Foreign Relations Law of the United States. Strony 361-448. St. Paul, Minn.: American Law Institute.
–1980 Restatement of the Law: Foreign Relations Law of the United States (Revised), Tentative Draft No. 1. Strony 71-144. Philadelphia: American Law Institute.
Berger, Raoul 1972 The Presidential Monopoly of Foreign Relations. Michigan Law Review 71:1-58.
Borchard, Edwin 1944 Shall the Executive Agreement Replace the Treaty? Yale Law Journal 53:664-683.
Henkin, Louis 1972 Foreign Affairs and the Constitution. Strony 173-188. Mineola, N.Y.: Foundation Press.
Mc Dougal, Myres i Lans, Asher 1945 Treaties and Congressional-Executive Agreements: Interchangeable Instruments of National Policy. Yale Law Journal 54:181-351, 534-615.