Exekutivverträge – d.h. internationale Verträge, die zwischen Staatsoberhäuptern oder ihren Vertretern geschlossen werden, in der Regel ohne die Notwendigkeit einer parlamentarischen Zustimmung – sind nirgends in der Verfassung ausdrücklich zugelassen. Die Verfassung schweigt über den Abschluss internationaler Verträge, außer dass sie dem Präsidenten in Zusammenarbeit mit dem Senat die Befugnis überträgt, Verträge zu schließen und abzuschließen. Dennoch hat sich seit langem der Grundsatz durchgesetzt, dass die Fähigkeit der Vereinigten Staaten, internationale Abkommen auszuhandeln und abzuschließen, sich nicht in der Vertragsmacht erschöpft. Dieses Prinzip wurde in der tatsächlichen Durchführung der Außenpolitik der Vereinigten Staaten seit den frühen Tagen der Republik wiederholt anerkannt. Seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, insbesondere aber seit dem Zweiten Weltkrieg, übersteigt der Gebrauch von Exekutivabkommen in der Praxis der Vereinigten Staaten den Gebrauch von Verträgen um ein Vielfaches.
Der Ausdruck „Exekutivabkommen“, der außerhalb der Vereinigten Staaten nicht weit verbreitet ist, aber im Ausland seine Entsprechung hat, wird vom Außenministerium so verstanden, dass er sich im Allgemeinen auf jedes internationale Abkommen bezieht, das in Bezug auf die Vereinigten Staaten ohne den Rat und die Zustimmung des Senats in Kraft gesetzt wird, wie es für Verträge verfassungsmäßig vorgeschrieben ist. Im Besonderen bezieht sich der Begriff auf drei Arten von Abkommen: solche, die gemäß oder in Übereinstimmung mit einem bestehenden Vertrag geschlossen werden; solche, die vorbehaltlich der Zustimmung oder Umsetzung durch den Kongress geschlossen werden („congressional-executive agreements“); und solche, die gemäß und in Übereinstimmung mit den verfassungsmäßigen Befugnissen des Präsidenten geschlossen werden („sole executive agreements“). Keines dieser Exekutivabkommen unterliegt dem formellen Vertragsschließungsverfahren, das in Artikel II, Abschnitt 2, Satz 2 der Verfassung festgelegt ist.
Ein auf einem Vertrag basierendes Exekutivabkommen hat, sofern es innerhalb der Absicht, des Umfangs und des Gegenstands des übergeordneten Vertrags liegt, die gleiche Gültigkeit und Wirkung wie der Vertrag selbst und unterliegt den gleichen verfassungsrechtlichen Beschränkungen. Abgeleitet von einem der Elemente des „obersten Gesetzes des Landes“ hat es Vorrang vor allen widersprüchlichen Gesetzen der Bundesstaaten und folgt der üblichen Regel, die im Falle von Widersprüchen mit einem Bundesgesetz das spätere Instrument bevorzugt. Ein auffälliges Beispiel für einen vertragsbasierten Exekutivvertrag ist der traditionelle compromis, der die Bedingungen für die Unterwerfung unter eine Gerichtsbarkeit oder ein Schiedsverfahren im Rahmen einer Basiskonvention festlegt. Ein weiteres Beispiel sind die Hunderte von Abkommen über den Status der Streitkräfte und andere Vereinbarungen, die zur Umsetzung des Nordatlantikvertrags erforderlich sind, dem Dreh- und Angelpunkt der Politik der Vereinigten Staaten in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg.
Ein Abkommen zwischen Kongress und Exekutive basiert entweder auf einem früheren oder einem späteren Gesetz des Kongresses, das den Abschluss des Abkommens autorisiert oder eine allgemeine Befugnis für die Exekutivmaßnahmen vorsieht, die international zur Umsetzung der fraglichen Gesetzgebung erforderlich sind. Der Umfang oder Gegenstand des Abkommens ist derselbe, unabhängig davon, ob der Kongressakt vor oder nach der Aushandlung des Abkommens erfolgt; der Akt des Kongresses hat oft die Form einer Ermächtigung, ein bereits ausgehandeltes Abkommen abzuschließen oder zu vollziehen. Grundsätzlich muss das Abkommen jedoch innerhalb der gemeinsamen Befugnisse von Kongress und Präsident liegen, um verfassungsrechtliche Gültigkeit zu haben. Ein Abkommen, das außerhalb der rechtlichen Zuständigkeit des Kongresses oder des Präsidenten liegt, wäre nach allgemeiner Auffassung verfassungswidrig. Auf der anderen Seite, so das American Law Institute, „kann die Quelle der Befugnis, ein Abkommen zwischen dem Kongress und der Exekutive zu schließen, sogar breiter sein als die Summe der jeweiligen Befugnisse des Kongresses und des Präsidenten“, und „in internationalen Angelegenheiten haben der Präsident und der Kongress zusammen alle Befugnisse der Vereinigten Staaten, die ihrer Souveränität und Nationalität innewohnen, und können daher jedes internationale Abkommen zu jedem Thema schließen.“ Auf jeden Fall ist die große Mehrheit der von den Vereinigten Staaten abgeschlossenen Exekutivabkommen – wie zum Beispiel die Leihverträge des Zweiten Weltkriegs und die Trade Expansion Acts von 1934 und 1962 – von diesem Typ, teilweise aus dem Bestreben heraus, den Präsidenten bei der Führung der auswärtigen Angelegenheiten zu kontrollieren und auszugleichen. Wie sein auf einem Vertrag basierendes Gegenstück, das sich aus einem der Elemente des „obersten Gesetzes des Landes“ ableitet, verdrängt das Kongress-Exekutiv-Abkommen alles inkonsistente staatliche Recht und folgt der üblichen Regel, die im Falle von Widersprüchen mit einem Bundesgesetz das spätere Instrument bevorzugt.
Sole executive agreements sind internationale Abkommen, die der Präsident ohne Bezugnahme auf einen Vertrag oder eine gesetzliche Ermächtigung abschließt, d.h. ausschließlich auf der Grundlage der verfassungsmäßigen Befugnisse des Präsidenten als Chief Executive und Oberbefehlshaber, verantwortlich für die Außenbeziehungen und militärischen Angelegenheiten der Vereinigten Staaten. Aus den Unterlagen des Außenministeriums geht hervor, dass nur ein kleiner Prozentsatz der Exekutivvereinbarungen von dieser Art ist und dass die große Mehrheit im Wesentlichen diplomatische und militärische Routineangelegenheiten behandelt hat. Dementsprechend hatten sie, mit relativ wenigen Ausnahmen (wie z. B. Vereinbarungen zur Beilegung von Geld- und Personenschäden von Bürgern gegen ausländische Regierungen), kaum direkte Auswirkungen auf private Interessen und gaben daher kaum Anlass zu innerstaatlichen Rechtsstreitigkeiten. Allerdings waren solche Abkommen nicht frei von Kontroversen, zum Teil aus der Befürchtung heraus, dass der Präsident durch ein internationales Abkommen etwas unternehmen könnte, was per Gesetz verfassungswidrig wäre, wie es im Fall Missouri v. Holland (1920) tatsächlich geschah. Vor allem zwei Fragen sind nach wie vor umstritten.
Erstens ist die Frage noch nicht abschließend geklärt, ob der Kongress per Gesetz alleinige exekutive Vereinbarungen verbieten oder anderweitig einschränken darf. Obwohl umfassende Beschränkungen solcher Vereinbarungen, einschließlich des vorgeschlagenen Bricker Amendments von 1953-1954, bisher nicht angenommen wurden, hat der Kongress dennoch gelegentlich die präsidiale Autorität in einer Weise eingeschränkt, die einige exekutive Vereinbarungen auszuschließen scheint. Zum Beispiel hält die War Powers Resolution von 1973, die eine Genehmigung des Kongresses für den Einsatz von Kampftruppen in feindlichen Situationen verlangt, den Präsidenten wohl davon ab, Vereinbarungen zu treffen, die die Streitkräfte der Vereinigten Staaten in nicht erklärte ausländische Kriege verwickeln würden. In ähnlicher Weise verbietet der Arms Control and Disarmament Act von 1961 die Begrenzung oder Reduzierung von Rüstungsgütern, „es sei denn, es liegt eine vertragliche Ermächtigung vor … oder eine Ermächtigung durch weitere Gesetze des Kongresses der Vereinigten Staaten.“
Zweitens ist es zwar weithin anerkannt, dass der Präsident gemäß der Klausel über die „Exekutivgewalt“ die Befugnis hat, alleinige Exekutivvereinbarungen zu schließen, die nicht im Widerspruch zur Gesetzgebung in Bereichen stehen, in denen der Kongress die Hauptverantwortung trägt, aber es stellt sich die Frage, ob der Präsident allein eine Vereinbarung treffen kann, die im Widerspruch zu einem Gesetz des Kongresses steht, oder ob eine alleinige Exekutivvereinbarung eine frühere, im Widerspruch stehende Gesetzgebung des Kongresses ersetzen kann. Die vorherrschende Ansicht, die in der Überzeugung verwurzelt ist, dass es unverantwortlich wäre, wenn ein Akt einer einzelnen Person – des Präsidenten – einen Akt des Kongresses aufheben würde, ist, dass Vereinbarungen der alleinigen Exekutive als Gesetz in den Vereinigten Staaten unwirksam sind, soweit sie einem früheren Akt des Kongresses in einem Bereich der Zuständigkeit des Kongresses widersprechen. Dies ist die Position, die von einem Bundesberufungsgericht in United States v. Guy W. Capps, Inc. (4th Circuit, 1953) und vom American Law Institute vertreten. Eine endgültige Entscheidung des Obersten Gerichtshofs in dieser Hinsicht steht jedoch noch aus.
Abgesehen von den beiden vorgenannten Fragen besteht weitgehende Einigkeit über die verfassungsrechtliche Reichweite und Wirkung von Alleinvertretungsverträgen. Wie die beiden anderen Arten von Exekutivverträgen unterliegen sie denselben Beschränkungen, die für Verträge gelten, sie werden nicht durch den zehnten Zusatzartikel eingeschränkt und sie ersetzen alle widersprüchlichen staatlichen Gesetze.
In der Summe zeigen alle drei Kategorien von Exekutivverträgen einen historischen Trend zu einer starken Führung der Exekutive in auswärtigen Angelegenheiten. Nur drei letzte Punkte müssen hinzugefügt werden. Erstens ist die Entscheidung, auf diese Abkommen anstelle der Vertragsalternative zurückzugreifen, im Wesentlichen eine politische Entscheidung, die mehr von den Begleitumständen als von abstrakten Rechtstheorien beeinflusst wird. Zweitens sind Exekutivabkommen, sobald sie in Kraft getreten sind, für die Vereinigten Staaten und die anderen Vertragsparteien nach internationalem Recht in gleichem Maße und auf die gleiche Weise verbindlich wie Verträge. Drittens überdauern die unter solchen Abkommen übernommenen internationalen Verpflichtungen alle späteren Beschränkungen oder Einschränkungen im nationalen Recht.
Burns H. Weston
(1986)
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