Les accords exécutifs – c’est-à-dire les accords internationaux conclus entre les chefs d’État ou leurs représentants, généralement sans la nécessité d’une approbation parlementaire – ne sont nulle part explicitement autorisés par la Constitution. La Constitution est silencieuse sur la conclusion d’accords internationaux, sauf en ce qu’elle confère au président, en coopération avec le Sénat, le pouvoir de faire et de conclure des traités. Néanmoins, le principe est établi depuis longtemps que la capacité des États-Unis à négocier et à conclure des accords internationaux n’est pas épuisée par le pouvoir de conclure des traités. Ce principe a été reconnu à plusieurs reprises dans la conduite effective des affaires étrangères des États-Unis depuis les premiers jours de la République. Depuis le milieu du XIXe siècle, mais surtout depuis la Seconde Guerre mondiale, le recours aux accords exécutifs dans la pratique des États-Unis a dépassé de plus en plus largement le recours aux traités.
L’expression « accord exécutif », qui n’est pas largement utilisée en dehors des États-Unis mais qui a ses équivalents à l’étranger, est comprise par le Département d’État comme désignant, en général, tout accord international mis en vigueur relativement aux États-Unis sans l’avis et le consentement du Sénat requis par la Constitution pour les traités. En particulier, il s’agit de trois types d’accords : ceux qui sont conclus en vertu d’un traité existant ou conformément à celui-ci, ceux qui sont soumis à l’approbation ou à la mise en œuvre du Congrès (« accords entre le Congrès et l’exécutif ») et ceux qui sont conclus en vertu des pouvoirs constitutionnels du président et conformément à ceux-ci (« accords exclusivement exécutifs »). Aucun de ces accords exécutifs n’est soumis au processus formel d’élaboration des traités spécifié à l’article II, section 2, clause 2, de la Constitution.
Un accord exécutif fondé sur un traité, à condition qu’il s’inscrive dans l’intention, la portée et l’objet du traité parent, a la même validité et le même effet que le traité lui-même et est soumis aux mêmes limitations constitutionnelles. Dérivant d’un des éléments de la « loi suprême du pays », il prime sur toutes les lois étatiques incompatibles et suit la règle habituelle favorisant l’instrument le plus tardif en cas d’incompatibilité avec une loi fédérale. Un exemple frappant d’accord exécutif fondé sur un traité est le compromis traditionnel définissant les conditions de soumission à un jugement ou à un arbitrage en vertu d’une convention de base. On en trouve un autre dans les centaines d’accords sur le statut des forces et autres accords nécessaires à l’exécution du traité de l’Atlantique Nord, pivot de la politique des États-Unis en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale.
Un accord Congrès-exécutif est fondé sur un acte antérieur ou ultérieur du Congrès autorisant la conclusion de l’accord ou fournissant une autorité générale pour l’action exécutive nécessaire au niveau international pour mettre en œuvre la législation en question. La portée ou l’objet de l’accord est le même, que l’acte du Congrès soit antérieur ou postérieur à la négociation de l’accord ; l’acte du Congrès prend souvent la forme d’une autorisation de conclure ou d’exécuter un accord déjà négocié. En principe, cependant, l’accord doit relever des pouvoirs conjoints du Congrès et du Président pour avoir une validité constitutionnelle. Un accord ne relevant pas de la compétence juridique du Congrès ou du Président, s’accordent généralement les autorités, serait inconstitutionnel. D’autre part, comme l’a fait remarquer l’American Law Institute, « la source du pouvoir de conclure un accord entre le Congrès et l’exécutif peut être plus large que la somme des pouvoirs respectifs du Congrès et du Président » et « en matière internationale, le Président et le Congrès disposent ensemble de tous les pouvoirs des États-Unis inhérents à leur souveraineté et à leur statut de nation et peuvent donc conclure tout accord international sur n’importe quel sujet ». Quoi qu’il en soit, en partie dans un souci de contrôle et d’équilibre du président dans la conduite des affaires étrangères, la grande majorité des accords exécutifs conclus par les États-Unis – par exemple, les accords de prêt-bail de la Seconde Guerre mondiale et les Trade Expansion Acts de 1934 et 1962 – sont de ce type. Comme son homologue fondé sur un traité, dérivant de l’un des éléments de la « loi suprême du pays », l’accord Congrès-Exécutif supplante toute loi étatique incompatible et suit la règle coutumière favorisant l’instrument plus tardif en cas d’incompatibilité avec une loi fédérale.
Les accords exécutifs solitaires sont des accords internationaux conclus par le président sans référence à un traité ou à une autorité statutaire, c’est-à-dire exclusivement sur la base des pouvoirs constitutionnels du président en tant que chef de l’exécutif et commandant en chef, responsable des relations étrangères et des affaires militaires des États-Unis. Les archives du Département d’État indiquent que seul un petit pourcentage d’accords exécutifs sont de ce type et que la grande majorité d’entre eux portent sur des questions diplomatiques et militaires de routine. Par conséquent, à quelques exceptions près (comme les accords réglant les réclamations pécuniaires et les préjudices personnels de citoyens contre des gouvernements étrangers), ils ont eu peu d’impact direct sur les intérêts privés et ont donc donné lieu à peu de litiges nationaux. Cependant, en partie à cause de la crainte que le président puisse entreprendre par un accord international ce qui serait inconstitutionnel par une loi, comme cela s’est produit dans l’affaire missouri v. holland (1920), ces accords n’ont pas été exempts de controverses. Deux questions en particulier continuent de se démarquer.
Tout d’abord, il y a la question, qui n’est pas encore réglée de manière concluante, de savoir si le Congrès peut légiférer pour interdire ou limiter d’une autre manière les accords exclusifs de l’exécutif. Bien que des limitations globales de tels accords, y compris l’amendement Bricker proposé en 1953-1954, n’aient jusqu’à présent pas été adoptées, le Congrès a néanmoins occasionnellement restreint l’autorité présidentielle d’une manière qui semble exclure certains accords exécutifs. Par exemple, la résolution sur les pouvoirs de guerre de 1973, qui exige l’autorisation du Congrès pour introduire des troupes de combat dans des situations hostiles, empêche sans doute le président de conclure des accords qui engageraient les forces armées des États-Unis dans des guerres étrangères non déclarées. De même, la loi sur le contrôle des armements et le désarmement de 1961 interdit la limitation ou la réduction des armements « sauf en vertu du pouvoir de conclure des traités … ou sauf autorisation par une nouvelle législation du Congrès des États-Unis ». La validité de telles restrictions à l’autorité présidentielle a été contestée par les présidents et n’a pas encore été déterminée par la Cour suprême.
Deuxièmement, s’il est largement admis que le président, en vertu de la clause du « pouvoir exécutif », a le pouvoir de conclure des accords exécutifs uniques qui ne sont pas incompatibles avec la législation dans les domaines où le Congrès a la responsabilité principale, la question se pose de savoir si le président seul peut conclure un accord incompatible avec une loi du Congrès ou, alternativement, si un accord exécutif unique peut remplacer une législation antérieure incompatible du Congrès. L’opinion dominante, ancrée dans la conviction qu’il serait inadmissible que l’acte d’une seule personne – le Président – puisse abroger un acte du Congrès, est que les accords conclus par un seul exécutif n’ont pas force de loi aux États-Unis dans la mesure où ils entrent en conflit avec un acte antérieur du Congrès dans un domaine de compétence de ce dernier. C’est la position adoptée par une cour d’appel fédérale dans l’affaire United States v. Guy W. Capps, Inc. (4e circuit, 1953) et par l’American Law Institute. La Cour suprême n’a cependant pas encore rendu de décision définitive à ces égards.
Les deux questions précédentes mises à part, il existe un large accord sur la portée et l’effet des accords exécutifs uniques en matière de droit constitutionnel. Comme les deux autres types d’accords exécutifs, ils sont soumis aux mêmes limitations applicables aux traités, ils ne sont pas limités par le dixième amendement et ils supplantent toute loi étatique incompatible.
En somme, les trois catégories d’accords exécutifs témoignent d’une tendance historique vers un leadership exécutif fort dans les affaires étrangères. Seuls trois points finaux doivent être ajoutés. Premièrement, le jugement de recourir à ces accords au lieu de l’alternative du traité est essentiellement politique, affecté davantage par les circonstances environnantes que par des théories abstraites du droit. Deuxièmement, une fois en vigueur, les accords exécutifs sont présumés lier les États-Unis et les autres parties à ces accords en vertu du droit international, dans la même mesure et de la même manière que les traités. Troisièmement, les obligations internationales assumées en vertu de ces accords survivent à toutes les limitations ou restrictions ultérieures en droit interne.
Burns H. Weston
(1986)
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Les traités et les accords entre le Congrès et l’exécutif : des instruments interchangeables de la politique nationale.