L’échec le plus notoire du logement public

Pour les écrivains, il est payant d’être un anticonformiste. C’est-à-dire qu’il est difficile de gagner sa vie en présentant des livres et des articles qui disent : « La sagesse conventionnelle sur le sujet X se maintient plutôt bien. » Une approche plus prometteuse consiste à soutenir que ce que tout le monde « sait » sur X est faux : la vérité est très différente, ou du moins compliquée de manière à la fois surprenante et significative.

Cette deuxième tactique décrit le récent livre du journaliste Ben Austen, High-Risers : Cabrini-Green et le destin du logement public américain. Sept ans se sont écoulés depuis que la Chicago Housing Authority (CHA) a démoli la dernière tour des Cabrini-Green Homes, un projet de logement public (nommé d’après Sainte Frances Xavier Cabrini et le leader syndical William Green) où 23 tours, construites entre 1950 et 1962, offraient 3 000 appartements. Les tours ont fini par être connues presque uniquement pour leur criminalité et leur misère. Le Chicago Tribune a noté qu’un adjectif particulier apparaissait dans tant de reportages sur le projet que les nouveaux arrivants ont dû supposer que son nom complet était les Notorious Cabrini-Green Homes. Dans un article de Harper’s qui a conduit à son livre, Austen a écrit qu’au moment où Cabrini-Green a été démoli, il « en était venu à incarner une vision cauchemardesque du logement public », ou, comme il l’a dit à un intervieweur, un élément du « Mont Rushmore des lieux urbains les plus effrayants d’Amérique. »

Les histoires d’horreur étaient légion. En 1970, des snipers ont assassiné deux policiers de Chicago qui s’efforçaient d’instaurer la confiance entre le service de police et les résidents du projet. Après 11 homicides sur les lieux au début de 1981, la maire de Chicago Jane Byrne s’est installée dans un appartement de Cabrini-Green pendant trois semaines, cherchant à attirer l’attention des médias locaux et nationaux sur le chaos en cours. En 1992, Dantrell Davis, âgé de sept ans, qui se rendait à l’école avec sa mère depuis leur appartement de Cabrini-Green, a été assassiné, tué par des coups de fusil tirés depuis le haut d’une tour, qui étaient apparemment destinés à un groupe d’adolescents voisin dont on pensait qu’il comprenait des membres de gangs.

Bien que 942 autres habitants de Chicago aient été assassinés cette année-là – ce qui en fait les 12 mois les plus meurtriers dans les registres de la ville remontant à 1957 – la fusillade de Davis était si insensée qu’elle s’est avérée catalytique. Les politiciens locaux et nationaux, conscients que les électeurs pensaient que tous les efforts précédents pour réformer Cabrini-Green avaient été vains, ont commencé à envisager l’impensable : démolir les « ghettos verticaux » – pas seulement Cabrini-Green mais aussi des projets dans tout Chicago et dans d’autres villes. Sous l’administration Clinton, l’Office of Housing and Urban Development a donné des directives (assorties de subventions) aux agences locales : les projets de logements publics dont le taux de vacance dépassait 10 % devaient être « testés » et ceux jugés trop délabrés pour être réhabilités devaient être démolis. « En 1999 », écrit Austen, « le HUD se vantait d’avoir éliminé 50 000 unités de logement dans tout le pays ; dix ans plus tard, ce nombre avait doublé. » Le rasage de Cabrini-Green a symbolisé ce revirement.

Chicago a surnommé la refonte de son système de logement public le « Plan de transformation ». Le CHA ne se contenterait pas de démolir les projets délabrés ; il se retirerait de la gestion des propriétés résidentielles publiques, réduisant le nombre de logements dans son domaine de 43 000 à 25 000, dont 40 % étaient alloués aux personnes âgées. Au lieu de cela, elle a adopté un rôle plus modeste de « facilitateur d’opportunités de logement ». Une grande majorité des 18 000 unités de logement soustraites se trouvaient dans les tours d’habitation démolies. La facilitation de la CHA a consisté à donner à certains anciens locataires de logements publics des bons de la section 8 (du nom d’un amendement de 1974 à la loi fédérale sur le logement) pour payer le loyer de logements privés. Elle a placé d’autres dans des ensembles résidentiels « à revenus mixtes » construits et gérés par le secteur privé.

Les ensembles à revenus mixtes, dans lesquels les locataires recevant des subventions au logement résidaient aux côtés de propriétaires de condos qui avaient acheté au prix du marché, étaient censés être particulièrement transformateurs – l’assiduité des propriétaires, leur contrôle des impulsions et leur capacité à différer la gratification se propageraient par osmose à leurs voisins subventionnés, les aidant à gravir l’échelle de la prospérité. Au fil du temps, la CHA pensait que les projets à revenus mixtes allaient « réintégrer les familles et les logements à faibles revenus dans le tissu physique, social et économique de la ville ». Ou, comme le maire Richard M. Daley a dit des relocalisés, « Je veux reconstruire leurs âmes. »

Sûr de dire, alors, que les propositions suivantes semblent contrariées : Cabrini-Green n’était pas un si mauvais endroit ; de nombreux anciens résidents pensent à sa démolition avec colère et regret ; les nouvelles options de logement facilitées par l’ACS ont des problèmes qui leur sont propres ; et les échecs des tours de logements publics résultent d’une mauvaise gestion et de choix politiques impitoyables, et non d’un quelconque défaut inhérent. Telles sont les affirmations d’Austen dans High-Risers, qui raconte l’histoire de plusieurs locataires de Cabrini-Green de manière très détaillée (et parfois excessive). L’une d’entre elles, Dolores Wilson, a vécu à Cabrini-Green pendant plus de 40 ans, de son ouverture à sa démolition. Quelques jours après avoir enterré son fils, assassiné juste à l’extérieur du projet, elle l’a défendu auprès d’un journaliste : « Dites-leur qu’il y a plus d’amour ici que de terreur. »

Austen dépeint Cabrini-Green comme un endroit où les résidents avaient fait un foyer. « Les familles ont grandi les unes à côté des autres, des générations entières », observe-t-il. « Elles surveillaient les enfants les unes des autres, faisaient leurs courses ensemble, partageaient la nourriture, s’engageaient lorsqu’une famille perdait un être cher ou était dans le besoin. »

Une œuvre de sociologie narrative, High-Risers ne se préoccupe que secondairement de politique et de plaidoyer. Malgré cette réticence, il ne fait guère de doute que les opinions politiques d’Austen sont de centre gauche. Il affirme, par exemple, que les États-Unis ont eu recours à la démolition plutôt qu’à des mesures correctives moins radicales pour les logements sociaux parce que, à la fin du XXe siècle, « de moins en moins d’Américains croyaient qu’ils avaient la responsabilité collective de fournir suffisamment à ceux qui n’avaient pas assez ». Un interviewer du South Side Weekly a demandé à Austen si Cabrini-Green, et plus généralement les tours de logements sociaux, auraient pu réussir. Peut-être, a répondu Austen, si les contribuables avaient « entièrement financé » ces projets, ce qui aurait impliqué non seulement l’entretien des bâtiments mais aussi la fourniture d’un ensemble de commodités : « des parcs et des écoles, de bons magasins et des hôpitaux, un centre de traumatologie, une piscine et des divertissements ». (Une fois que les bénéficiaires de l’aide sociale auront supplanté les familles de la classe ouvrière dans les logements publics, la quasi-totalité des 20 000 résidents de Cabrini-Green seront pauvres). Austen a de nouveau déploré « l’aversion des Américains pour un sentiment de responsabilité partagée à l’égard des programmes de filet de sécurité sociale » ; cette aversion, a-t-il soutenu, a toujours été formidable et était devenue une force politique dominante dans les années 1980.

« En 1992, Dantrell Davis, âgé de sept ans, qui se rendait à l’école avec sa mère, a été tué par des tirs de fusil provenant de la hauteur d’une tour. »

Pour autant, une telle explication traite le retrait du soutien aux initiatives ambitieuses de l’État-providence comme un développement spontané, un front froid politique qui a déferlé, déplaçant l’engagement chaleureux précédent envers les plus démunis d’entre nous. Le profond scepticisme du public à l’égard des mesures d’aide sociale a effectivement limité les options politiques pour répondre à la crise du logement public – « la cavalerie ne venait pas », a déclaré le fonctionnaire de Chicago qui a conçu le Plan de transformation. En l’absence de toute perspective d’injection massive de nouveaux fonds fiscaux, la ville et le HUD se sont appuyés sur les bons d’achat et les projets à revenus mixtes comme le moins mauvais des remèdes disponibles. Mais les doutes des électeurs étaient une conséquence aussi bien qu’une cause : les rapports épisodiques de cauchemar des projets ont encouragé la croyance que les programmes d’aide sociale devraient être jugés par leurs résultats, et non par leurs aspirations.

Dans une discussion en podcast avec Austen, le maire de Chicago, Rahm Emanuel, lui a rappelé que les électeurs n’approuveraient pas une augmentation des dépenses du filet de sécurité s’ils croyaient de manière plausible que le gouvernement ne pouvait pas gérer une « parade d’une seule voiture ». Le logement public, en particulier, a suscité une profonde déception, puis une opposition méprisante. Au départ, il avait été présenté comme un remède infaillible pour, entre autres, la résorption des bidonvilles, la criminalité, la santé publique, la cohésion familiale, la participation au marché du travail et la toxicomanie. « Les maisons font de la magie », s’enthousiasmait Elizabeth Wood, la première directrice générale de la CHA. « Donnez à ces gens un logement décent et les meilleures forces en eux ont une chance de fonctionner. Quatre-vingt-dix-neuf pour cent répondront à l’appel. » Cette garantie n’a pas bien vieilli.

Le cas d’Augusten est convaincant sur certains points particuliers, mais pas d’une manière qui suggère que Cabrini-Green méritait un meilleur sort. Il est vrai, comme il le soutient, que Cabrini-Green est devenu une synecdoque pour les logements publics ratés, en partie à cause d’un accident de géographie. Les autres projets de Chicago étaient tous situés dans des quartiers majoritairement noirs et pauvres ; Cabrini-Green se dressait à quelques pâtés de maisons seulement de la zone la plus riche de Chicago, la Gold Coast, et du quartier commercial le plus chic, North Michigan Avenue. Cet emplacement signifiait que les journalistes, qui vivaient et travaillaient généralement dans le North Side, trouvaient le projet comparativement accessible et que leurs titres d’articles sur la criminalité et la pauvreté à Cabrini-Green s’écrivaient pratiquement d’eux-mêmes.

En fait, Cabrini-Green n’était ni le plus grand projet de logement de Chicago – dans les années 1990, 92 % des résidents du CHA vivaient ailleurs – ni le pire de la ville. Le meurtre de Davis, par exemple, était affreux mais pas anormal. En 1988, un garçon de huit ans vivant dans l’immense cité Raymond Hilliard Homes, au sud du Loop, a été retrouvé pendu dans une cage d’escalier, les mains et les pieds liés. Le meurtre n’a pas été résolu, mais le mot « Hilliard » n’est pas entré dans le vocabulaire national. Le projet n’a même pas été démoli, étant l’un des rares de sa taille et de son genre à survivre au Plan de Transformation. Pourtant, montrer que Cabrini-Green n’était pas singulièrement mauvais ne signifie pas qu’il était même minimalement bon.

Austen soutient également que Chicago n’était pas un test équitable pour le logement public parce que CHA « avait une longue feuille de route d’être parmi les moins efficaces et les moins bien gérés des départements gouvernementaux. » Corrompue, inepte et incapable, CHA était une agence dont les employés avaient, à plusieurs reprises, été surpris à payer des travailleurs fantômes, à falsifier les registres d’heures supplémentaires et à gonfler les factures de fournitures. Et malgré les nouvelles mesures de sécurité adoptées dans les années 1990, les résidents des logements publics de Chicago étaient, selon High-Risers, « deux fois plus susceptibles que les autres habitants de Chicago d’être victimes d’un crime grave. » Les contrôleurs fédéraux étaient tellement troublés par la mauvaise gestion qu’ils ont pris le contrôle du CHA de 1995 à 1999. Mais aussi affreux que fut CHA, les exemples de projets de logements publics florissants ailleurs sont rares, voire inexistants.

Les New-Yorkais qui ont perdu la trace des débâcles de la New York City Housing Authority – les pannes de chauffage de l’hiver dernier qui ont touché 80 % des résidents de la NYCHA et duré 48 heures en moyenne, par exemple, ou l’incapacité à mener des inspections de peinture au plomb de manière approfondie et honnête – seront surpris d’apprendre que les élégies pour les projets de Chicago incluent la complainte qu’ils auraient pu survivre, si seulement ils avaient été gérés de manière aussi compétente que ceux de New York. Oui, New York n’a démoli qu’un seul de ses projets – Prospect Plaza Houses, un ensemble de quatre bâtiments et de 368 logements à Brooklyn. Mais cela a moins à voir avec une gestion compétente qu’avec la taille du domaine de la NYCHA : quelque 180 000 appartements abritant 400 000 personnes, soit près de 5 % de la population des cinq arrondissements. Démolir les projets new-yorkais et reloger un tel nombre de résidents dans une ville qui manque d’alternatives de logements abordables sera toujours coûteux, compliqué et impopulaire.

Austen, il s’avère, n’est pas le seul contrariant du logement public. D’autres universitaires et intellectuels approuvent l’idée que le logement public n’a pas échoué autant qu’il n’a jamais été équitablement essayé. L’historien Nicholas Dagen Bloom a écrit un livre dans ce sens, Public Housing That Worked : New York in the Twentieth Century (2008), et en a coédité un autre, Public Housing Myths : Perceptions, Reality, and Social Policy (2015). La même thèse sous-tendait The Pruitt-Igoe Myth, le documentaire de Chad Freidrichs réalisé en 2012 sur le tristement célèbre projet de logements publics de Saint-Louis construit en 1954 et dynamité en 1972.

Les contradicteurs soutiennent tous que le logement public a un bilan à la fois meilleur que nous le réalisons et pas pire que ce que nous sommes en droit d’attendre, compte tenu des tendances historiques décourageantes et de l’opposition politique dressée contre l’institution. Ces obstacles comprennent : la disparition de plusieurs millions d’emplois dans les usines depuis les années 1950, qui a ravagé les finances des villes et les opportunités des résidents ; les voies rapides, la suburbanisation et la fuite des Blancs qui ont favorisé l’indifférence à l’égard des villes et de leurs habitants ; et la ségrégation raciale résidentielle des villes américaines, qui a été renforcée par les décisions politiques concernant la sélection des sites pour les projets de logements publics.

High-Risers cite tous ces défis et en ajoute un autre : CHA a construit trop de logements à plusieurs chambres, conçus pour les familles nombreuses, ce qui a soi-disant encouragé les résidents à avoir plus d’enfants. Austen note que dans un pays où la plupart des quartiers comptent deux adultes pour un enfant, 70 % des résidents de Cabrini-Green avaient 16 ans ou moins. Un tel ratio était « catastrophique », écrit l’historien D. Bradford Hunt dans Blueprint for Disaster : The Unraveling of Chicago Public Housing (2009). « Établir un ordre social dans ces conditions était presque impossible. Plus que tout autre facteur, c’est la combinaison de ratios jeunes-adultes élevés et de tours d’habitation qui a condamné les logements publics de Chicago. » L’argument d’Austen et de Hunt est plausible, dans la mesure où il va jusqu’au bout. Mais la loi de Say – l’offre crée sa propre demande – est une proposition macroéconomique, pas une proposition qui propose une relation entre l’immobilier et la biologie reproductive.

Austen rejetterait toute suggestion selon laquelle il « blâme la victime », mais l’image qui se dégage de High-Risers est en désaccord avec le portrait sympathique que le livre dresse des résidents de Cabrini-Green. Le projet apparaît comme un complexe d’appartements délabré et dangereux, géré par des fonctionnaires, dont beaucoup ne peuvent ou ne veulent pas faire leur travail, et habité par des résidents pauvres, dont beaucoup ne peuvent ou ne veulent pas organiser leur vie.

Par-dessus tout, ce qui a condamné Cabrini-Green, c’est la rareté des hommes prêts à prendre leurs responsabilités pour eux-mêmes, leurs enfants et leur communauté. Sans le vouloir, le livre d’Austen confirme le célèbre rapport de Daniel Patrick Moynihan de 1965 sur la crise de la famille noire : « une communauté qui permet à un grand nombre d’hommes de grandir dans des familles brisées, dominées par des femmes, sans jamais acquérir une relation stable avec l’autorité masculine, sans jamais acquérir un ensemble d’attentes rationnelles quant à l’avenir – cette communauté demande et obtient le chaos ». Austen souligne qu’une des tours de 134 logements du projet ne comptait que cinq résidents masculins adultes. Les garçons qui ont grandi à Cabrini-Green étaient désespérément en quête d’attention paternelle et de discipline. Beaucoup gravitaient autour de Jesse White, professeur de gymnastique, entraîneur sportif, organisateur invétéré d’activités pour enfants et évangéliste infatigable de la maîtrise de soi et du respect de soi. « Il était cette figure paternelle qui n’était pas à la maison pour beaucoup d’entre nous », raconte Kelvin Cannon à Austen au sujet de son enfance à Cabrini-Green. « Il nous emmenait dans des endroits comme un père normal pourrait nous emmener. Il passait du temps avec nous comme si nous étions ses enfants. »

Après que White ait commencé une carrière dans la politique de l’Illinois, réduisant son travail avec les enfants de Cabrini-Green, « tout a mal tourné là-bas », se souvient Cannon, dont le modèle ultérieur était un chef de gang et ex-taulard de 20 ans, finalement assassiné dans l’une des tours. Dans l’anarchie morale et sociale d’un quartier sans père, « il n’était pas nécessaire d’attendre d’avoir dix-huit ans pour être un homme », selon Cannon. « On pouvait être un homme à douze ou treize ans ». Mais, bien sûr, l’idée qu’un garçon de 12 ans sans père se fait de la virilité a toutes les chances d’être une caricature grotesque, toute en agressivité et en affirmation de soi, dénuée de jugement. À 18 ans, Cannon avait déjà eu un enfant, rejoint un gang et fait de la prison après avoir été condamné pour vol à main armée et violation de domicile. Il est l’un des sujets choisis par Austen pour démontrer la complexité et la décence non appréciées des résidents de Cabrini-Green.

Cabrini-Green, donc, n’a pas réussi à opérer la magie qui activerait les meilleures forces à l’intérieur de ses locataires. La conviction initiale que le logement public pouvait entraîner une régénération morale et reconstruire le capital social semble absurde avec le recul. Les gratte-ciel ont été démolis en pensant qu’ils étaient en fait devenus destructeurs de ces objectifs, mais le remède du logement public 2.0 à la pauvreté concentrée – la pauvreté dispersée – a incorporé la foi excessive de la première itération dans les capacités rédemptrices des politiques de logement. Austen qualifie à juste titre d' »optimistes » les espoirs du Plan de Transformation en matière de « voisinage productif » dans les ensembles de logements à revenus mixtes. Aucune preuve ne vient étayer l’idée qu’un nombre significatif de citadins de la classe moyenne vont sérieusement encadrer et conseiller les personnes appauvries vivant au bout du couloir, ou que les anciens résidents du projet vont profiter avec reconnaissance de ces conseils en imitant les habitudes et les dispositions de leurs voisins plus aisés.

« Cabrini-Green n’a pas réussi à opérer la magie qui activerait les meilleures forces à l’intérieur de ses locataires. »

Au moment de lancer son travail de facilitateur d’opportunités de logement, « CHA a été surprise d’apprendre combien de personnes dans ses immeubles avaient des handicaps mentaux ou physiques, souffraient de traumatismes, ou abusaient de l’alcool ou des drogues », relate High-Risers. « Ces familles avaient besoin de l’aide d’un travailleur social, pas d’un conseiller en relogement ». La demande de résidences à revenus mixtes n’était pas non plus très forte parmi les personnes dont les maisons de Cabrini-Green étaient menacées de démolition. Le constructeur d’un tel développement espérait que 60 familles de Cabrini-Green postuleraient pour les 12 appartements qui leur étaient réservés ; seules deux d’entre elles ont achevé le processus.

Les candidats aux développements à revenus mixtes de Chicago seraient sélectionnés en fonction de leurs choix de style de vie, il convient de le noter, ce qui a sans doute supprimé la demande des personnes relogées. Les candidats ayant un casier judiciaire, des factures impayées, des tests de dépistage de drogues ratés, ou dont les enfants ne se présentaient pas à l’école seraient rejetés. Cette situation fait écho aux premières années du logement public, observe Austen, lorsque les « chômeurs, les instables ou les inconvenants » se voyaient refuser le logement. New York a longtemps refusé les logements sociaux sur la base de « facteurs tels que la toxicomanie, la maternité célibataire, le travail irrégulier », souligne Nicholas Dagen Bloom. Dans les années 1960, cependant, sous la pression des politiciens et des activistes, NYCHA, comme d’autres agences de logement, a commencé à admettre un nombre croissant de bénéficiaires de l’aide sociale dans les logements publics, et a assoupli le filtrage en général.

C’est le dilemme plus large du logement public et, en fait, de toute politique d’aide sociale. Si la pauvreté frappe simplement certaines personnes, comme le fait une catastrophe naturelle, il est gratuitement cruel de rendre les victimes responsables de leur malchance. Mais si, de manière plus plausible, la pauvreté résulte d’interactions complexes entre les choix que nous faisons et les choses qui nous arrivent, fournir un logement (ou d’autres avantages) sans poser de questions et sans conditions est une grave erreur. Une telle « générosité » renforce les comportements qui perpétuent la pauvreté, tout en dénigrant efficacement les comportements qui l’évitent et l’abrègent. Quoi qu’il en soit, une république où le gouvernement tire ses justes pouvoirs du consentement des gouvernés, et exploite un État-providence qui tire ses ressources de la souffrance des contribuables, ne peut ignorer un rejet généralisé des prestations sociales inconditionnelles.

Les anticonformistes qui défendent les logements publics de l’ère Cabrini-Green ont les éléments de surprise et même l’audace de leur côté. Ses détracteurs avaient, et ont, quelque chose de plus fort : la force pratique de l’opposition démocratique et la force morale d’un contrat social qui répond non seulement aux besoins matériels des pauvres mais aussi à leurs choix et à leur caractère. La sagesse conventionnelle est peut-être ennuyeuse ; mais, dans certains cas, elle est remarquable parce qu’elle est sage.

William Voegeli est rédacteur en chef de la Claremont Review of Books, chercheur invité au Salvatori Center du Claremont McKenna College et collaborateur de l’American Project à la Pepperdine School of Public Policy.