Programmes d’ajustement structurel

Points clés

• Les États-Unis tirent parti de leur rôle dominant dans l’économie mondiale et dans les IFI pour imposer les PAS aux pays en développement et ouvrir leurs marchés à la concurrence des entreprises américaines.
• Les PAS sont fondés sur un modèle de maximisation des profits à court terme qui perpétue la pauvreté, les inégalités et la dégradation de l’environnement.
• Les filets de sécurité sociale et les réformes de bonne gouvernance ne compensent pas les graves défauts que les PAS introduisent en dérégulant les lois et en diminuant la capacité de l’État à protéger le bien-être de ses citoyens.

Tout au long des années 1980 et 1990, les États-Unis ont été l’une des principales forces à imposer les programmes d’ajustement structurel (PAS) à la plupart des pays du Sud. Formulés comme des conditions de prêt par les gouvernements du Nord et les institutions financières internationales (IFI), les PAS imposent des changements de politique macroéconomique qui obligent les nations bénéficiaires à libéraliser leurs politiques de commerce et d’investissement.

A travers ses politiques d’aide et de commerce, Washington s’est efforcé de restructurer les politiques économiques des nations du Sud. Les États-Unis jouent un rôle fondamental dans la conception et le financement des programmes d’ajustement structurel des principales IFI, à savoir la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), ainsi que ceux des banques multilatérales régionales telles que la Banque interaméricaine de développement (BID). À partir des années 1980, les États-Unis ont également commencé à conditionner systématiquement leurs accords d’aide à l’acceptation d’un ensemble de réformes économiques et à l’adhésion aux prescriptions de la Banque mondiale et du FMI. En outre, les représentants commerciaux américains ont commencé à insister sur les changements de politiques économiques des autres pays afin de faciliter l’augmentation du commerce et des investissements américains. Les PAS comprennent généralement plusieurs éléments de base visant à réduire l’inflation, à promouvoir les exportations, à respecter le calendrier de remboursement de la dette et à réduire les déficits budgétaires. Ils entraînent généralement de fortes réductions des dépenses publiques et de l’emploi, des taux d’intérêt plus élevés, une dévaluation de la monnaie, une baisse des salaires réels, la vente d’entreprises publiques, une réduction des droits de douane et une libéralisation des réglementations relatives aux investissements étrangers.

Les PAS ont un objectif commun : faire passer les pays de modèles de développement national autogérés axés sur le marché intérieur à des modèles de développement tournés vers l’extérieur qui soulignent l’importance d’une intégration complète dans les structures mondiales dominantes du commerce, de la finance et de la production. Largement défendus par l’administration Reagan et le gouvernement de Margaret Thatcher en Grande-Bretagne, les principes néolibéraux qui façonnent les PAS ont gagné en importance au sein des IFI dans les années 1980. La philosophie néolibérale du développement économique a fait revivre les anciens préceptes du libéralisme économique, selon lesquels un marché libre non réglementé et un secteur privé sont les moteurs d’une croissance illimitée, dont les bénéfices se répercuteront des propriétaires du capital à l’ensemble de la population.

La crise de la dette, qui a atteint des proportions de crise en 1982, a donné aux IFI le levier nécessaire pour imposer les PAS aux pays du Sud criblés de dettes. Avec le déclin des flux de capitaux privés Nord-Sud, les pays endettés sont devenus de plus en plus dépendants des IFI, qui ont conditionné l’octroi de nouveaux prêts à la mise en œuvre des PAS. Dans les années 1980, les PAS sont devenus pratiquement synonymes de prêts des IFI. À la Banque mondiale, les nouveaux dirigeants mis en place par les États-Unis (qui nomment traditionnellement le président de la Banque mondiale) ont présenté les PAS comme des solutions complètes et à long terme pour les pays débiteurs. Conçus par Baker et Brady du département du Trésor américain, les plans de renégociation de la dette garantissaient également que l’ajustement structurel néolibéral devienne une condition préalable à l’allégement de la dette.

La quasi-totalité des pays en développement – en particulier en Amérique latine et en Afrique, et de plus en plus dans les pays en transition d’Europe orientale et centrale – ont mis en œuvre des PAS ou sont en train d’y adhérer. Les politiques économiques dictées par les IFI et Washington ont grandement facilité le processus d’intégration économique mondiale. Les PAS ont aussi largement réussi à réduire les déficits budgétaires des gouvernements, à éliminer l’hyperinflation et à maintenir les calendriers de remboursement de la dette. Mais si les bilans des gouvernements peuvent s’améliorer, les PAS n’ont pas réussi à établir une base pour un développement économique durable et équilibré. Dans leur sillage, les PAS ont ruiné les industries locales, augmenté la dépendance aux importations alimentaires, vidé les services sociaux et favorisé l’élargissement du fossé entre les riches et les pauvres.

Pour atténuer le dur impact social de la restructuration économique et des mesures d’austérité imposées par les PAS, les IFI ont parrainé des fonds d’investissement social. Cette nouvelle programmation – appelée néostructuralisme par certains analystes – réduit l’impact social et politique des PAS par le biais de programmes d’emplois temporaires et d’autres mesures de secours. L’objectif des fonds d’investissement social est d’apporter un soulagement temporaire et d’éviter l’agitation politique jusqu’à ce que les bénéfices de la réforme néolibérale commencent à se faire sentir. Les raisons structurelles sous-jacentes de la pauvreté, du chômage et de la malnutrition ne sont pas abordées. L’évolution la plus récente des PAS est la promotion de la bonne gouvernance par les IFI. Le FMI et la Banque mondiale élargissent leurs conditions de prêt (et donc leur pouvoir) pour inclure des réformes en matière de transparence fiscale, budgétaire et judiciaire, en plus des politiques économiques traditionnelles. Les mesures de bonne gouvernance sont désormais un critère pour l’obtention du sceau d’approbation des IFI.

Problèmes de la politique américaine actuelle

Principaux problèmes

• Les PAS sont largement imposés à presque tous les pays en développement, tandis que le Nord n’adhère que sélectivement à ses propres principes néolibéraux.
• Les PAS peuvent permettre une croissance nominale du PIB, mais il s’agit d’une croissance fondée sur l’extraction de ressources non durables et l’exploitation d’une main-d’œuvre bon marché.
• Les élites et les investisseurs étrangers bénéficient souvent d’allégements fiscaux et d’incitations à la production, tandis que l’économie nationale se contracte de façon spectaculaire, ainsi que les emplois qui font vivre les classes inférieures et moyennes.

Peu de gens nieraient que des problèmes tels que des déficits budgétaires persistants, des entreprises publiques inefficaces et inefficientes, et une inflation rapide nécessitent des réformes. Mais les PAS sont davantage motivés par des principes idéologiques néolibéraux que par des évaluations objectives des problèmes et du potentiel économiques spécifiques d’un pays. Par conséquent, le programme d’ajustement structurel standard préconisé par les IFI et le gouvernement américain ne parvient pas à répondre aux besoins individuels d’un pays, générant ainsi un ensemble de problèmes économiques, sociaux, politiques et environnementaux.

Les PAS parviennent souvent à atteindre des objectifs spécifiques tels que la privatisation d’entreprises publiques, la réduction de l’inflation et la diminution des déficits budgétaires. Pourtant, dans de nombreux cas, la croissance du PIB des pays soumis à un ajustement structurel est stagnante. La croissance qui se produit est généralement limitée à quelques secteurs, comme l’extraction de matières premières ou les biens produits par une main-d’œuvre bon marché, au lieu d’une croissance plus équilibrée et durable de la production. Même lorsqu’une économie dirigée par le PAS est en croissance, elle ne parvient généralement pas à créer des emplois et à générer les revenus nécessaires pour payer l’afflux non réglementé d’importations étrangères. Ainsi, les réformes visant à ouvrir les pays au commerce, aux investissements et aux financements étrangers peuvent entraîner une augmentation des exportations et un meilleur accès aux capitaux étrangers, mais elles augmentent également la volatilité financière et les investissements spéculatifs, inondent les pays concernés de produits de luxe importés, sapent l’industrie locale et restreignent le pouvoir d’achat local. Les PAS profitent à une strate étroite du secteur privé, principalement à ceux qui sont impliqués dans la production d’exportations, le courtage commercial et le financement de portefeuille. Ces gagnants sont généralement des élites et des entreprises transnationales bien connectées.

Les licenciements de fonctionnaires, les contraintes salariales, la hausse des taux d’intérêt, la réduction des dépenses publiques et la fermeture des industries nationales contribuent tous à la contraction du marché intérieur. La faiblesse du marché intérieur exacerbe la détérioration des conditions socio-économiques. Bien qu’il puisse y avoir un nouveau dynamisme dans certains secteurs de l’élite, l’insécurité sociale et économique s’aggrave pour la plupart des gens dans les pays soumis à des PAS. Il peut en résulter une instabilité politique croissante (comme les émeutes liées aux prix des denrées alimentaires), des flambées de violence de la guérilla et une désaffection généralisée à l’égard des systèmes politiques électoraux (et la non-participation à ceux-ci).

L’accent mis par les PAS sur l’augmentation des exportations peut accélérer la destruction des écosystèmes en accélérant les entreprises extractives telles que les industries du bois, des mines et de la pêche. Dans le domaine de l’agriculture, les PAS augmentent la libéralisation économique résultant des accords de libre-échange, sapant l’agriculture paysanne tout en renforçant l’agrobusiness orienté vers l’exportation (et sa dépendance aux produits agrochimiques dangereux). L’insistance des PAS sur la déréglementation des lois et la réduction des agences d’exécution entrave encore plus la capacité d’un gouvernement à protéger son environnement.

Bien que la réduction de la pauvreté dans le monde soit proclamée comme un objectif majeur des prêteurs américains et multilatéraux, les politiques des PAS frappent plus durement les pauvres. L’augmentation du chômage et la diminution des services publics sont les coups les plus directs, mais les changements dans le système fiscal mettent souvent l’accent sur des taxes de vente faciles à percevoir et régressives qui touchent aussi de manière disproportionnée les classes inférieures. Le resserrement des conditions de crédit et la hausse des taux d’intérêt rendent pratiquement impossible l’investissement des petits agriculteurs et des petites entreprises. La libéralisation du commerce rend certes les articles importés moins chers, mais la plupart des habitants des pays à faible revenu consomment peu en dehors des produits de première nécessité.

Bien que les IFI et le gouvernement américain aient présenté les PAS comme une solution aux problèmes économiques auxquels sont confrontés les pays pauvres et à revenu intermédiaire du monde, l’objectif non avoué de l’ajustement structurel mandaté par les IFI est d’intégrer plus complètement les pays du Sud dans les systèmes mondiaux de commerce, de finance et de production dominés par le Nord. À cet égard, les PAS ont été couronnés de succès. Une élite étroite dans les pays soumis aux PAS bénéficie effectivement de la restructuration et de l’intégration accrue, mais les principaux bénéficiaires sont les investisseurs et les négociants étrangers.

Après des décennies de subversion des gouvernements centraux populistes et interventionnistes, les IFI ont récemment accepté certaines des critiques formulées à l’encontre de leurs notions néolibérales d’un État minimaliste. Mais les IFI ne tendent à adopter des programmes néostructuralistes d’investissement social qu’après avoir accompli le sale boulot de l’ajustement structurel néolibéral. De même, leur préoccupation tardive pour la bonne gouvernance ne fait surface qu’après que les PAS successifs ont déjà démantelé de nombreuses institutions étatiques importantes et continuent de saper la capacité des gouvernements à exercer un contrôle sur le développement économique national.

Vers une nouvelle politique étrangère

Recommandations clés

• Les États-Unis. devraient prendre l’initiative de préconiser un rôle majeur pour les gouvernements emprunteurs et leurs représentants citoyens dans la détermination des conditions de prêt.
• La politique étrangère de Washington devrait encourager un développement durable et équitable qui profite aux populations locales plutôt qu’aux commerçants et financiers internationaux.
• Les États-Unis devraient pousser à la transparence dans les opérations de prêt des IFI. Les conditions de prêt et les documents de programme devraient être accessibles au public afin que toutes les parties soient informées et responsables.

Comme les PAS guident la façon dont l’argent est dépensé, ils sont censés garantir une bonne utilisation des fonds de développement. Pourtant, les PAS sont largement imposés aux pays en développement sans contribution suffisante des secteurs mêmes de la société qui y seront soumis. Parfois, les PAS sont imposés malgré une opposition manifeste. En outre, Washington et les IFI omettent systématiquement d’élargir la portée des PAS pour prendre en compte la pauvreté, le chômage, la santé du marché intérieur, l’impact des modèles de développement sur l’environnement et la capacité d’un gouvernement à garantir que les avantages du développement économique sont équitablement répartis.

Les États-Unis pourraient choisir d’être le fer de lance d’un effort visant à modifier l’orientation de l’ajustement structurel. Grâce à son poids financier au sein des IFI, à son rôle central dans le façonnement de l’intégration économique mondiale et à ses propres programmes de prêts bilatéraux, Washington a le pouvoir de modifier ou d’éliminer les PAS. Malheureusement, les États-Unis n’ont pas exercé leur leadership de manière responsable. Au lieu de cela, ils continuent à rechercher des gains à court terme, considérant les réformes économiques strictes exigées par les PAS comme le meilleur moyen de promouvoir le bien-être économique des États-Unis.

Les États-Unis devraient élargir l’objectif de leur politique économique étrangère en s’éloignant des objectifs étroits et mal placés des PAS pour accorder plus de considération à d’autres questions telles que la croissance durable, la distribution équitable, la création d’emplois et le développement communautaire. De même, les Etats-Unis devraient faire pression sur la Banque mondiale pour qu’elle réduise drastiquement ses prêts d’ajustement structurel et augmente ses prêts pour des projets de développement durable. Bien que les facteurs macroéconomiques ne doivent pas être exclus des politiques de Washington, ils devraient faire partie d’une définition plus large des intérêts nationaux américains à l’étranger et ne devraient pas se limiter à faciliter le commerce et les investissements américains. Si les normes économiques et l’adoption de politiques économiques sont conditionnées à l’aide financière, elles ne devraient pas être plus strictes que celles que les États-Unis et les autres pays donateurs jugent acceptables pour eux-mêmes, et elles devraient être mutuellement acceptées par les États-Unis et le pays emprunteur.

Les autres recommandations pour une politique étrangère américaine plus responsable sont les suivantes :

• Le changement le plus important que les États-Unis pourraient initier est de faire des accords financiers binationaux et multinationaux un processus plus inclusif et ouvert. Washington devrait insister pour que tous les secteurs potentiellement affectés de la société du pays débiteur soient représentés dans les processus de négociation. La participation des citoyens à toutes les étapes des prêts des IFI – de la planification et de la définition de la portée des projets à la mise en œuvre et à l’évaluation – devrait être la norme. Les États-Unis devraient également encourager les gouvernements concernés à jouer un rôle majeur dans l’élaboration des conditions des accords, plutôt que d’être considérés comme les bénéficiaires passifs des PAS. La Banque mondiale a récemment lancé une initiative historique pour encourager cette participation, en travaillant avec des groupes de la société civile dans plusieurs pays pour évaluer l’impact des PAS (voir SAPRI sous Sources pour plus d’informations).
• Les prêts étrangers et les accords d’aide devraient être transparents. Les conditions et les termes de tous les prêts devraient être énoncés publiquement afin que les citoyens du pays bénéficiaire soient pleinement conscients de l’impact potentiel des accords de prêt.
• Les États-Unis devraient examiner attentivement ce que le directeur général du FMI, Michel Camdessus, appelle « la deuxième génération de réforme structurelle », qui comprend de nouvelles réformes macroéconomiques néolibérales ainsi que des conditionnalités de bonne gouvernance et des mesures visant à fournir un soulagement temporaire aux personnes touchées par les PAS. Bien que les stipulations relatives à la gouvernance (telles qu’une transparence budgétaire accrue et une réforme judiciaire) puissent constituer des changements positifs, elles imposent un fardeau supplémentaire aux pays et augmentent le pouvoir de Washington et des IFI de dicter les politiques dans le Sud.
• Les États-Unis devraient encourager la reconnaissance par les IFI de la nécessité d’une intervention économique sélective des gouvernements pour réguler et guider une croissance durable et équitable. Dans son insistance sur la promotion du secteur privé, Washington ne reconnaît pas l’importance fondamentale des réglementations et des filets de sécurité gouvernementaux pour favoriser et maintenir le développement économique.
• L’allègement immédiat de la dette des pays appauvris devrait être une priorité pour les États-Unis et les IFI. Le fardeau écrasant de la dette, qui résulte souvent de projets de développement mal conçus et de PAS imposés par le Nord, empêche les gouvernements de conserver leurs revenus et de consacrer des ressources suffisantes à la santé, à l’éducation, à l’environnement et au développement communautaire. En outre, les programmes d’allégement de la dette des États-Unis et des IFI devraient être dissociés des conditionnalités des PAS.