Le 28 janvier 1997, sous l’administration du président Bill Clinton, le Center for Human Rights and Constitutional Law (CHRCL) et le gouvernement fédéral ont signé l’accord de règlement Flores v. Reno, également connu sous le nom de The Flores Settlement Agreement (FSA), Flores Settlement, Flores v. Reno Agreement. Après de nombreuses années de litiges qui ont commencé avec le dépôt, le 11 juillet 1985, d’un recours collectif, Flores v. Meese, et qui ont inclus l’affaire Reno v. Flores jugée par la Cour suprême en 1993, un décret de consentement ou un règlement a été conclu entre les parties devant le tribunal de district des États-Unis pour le district central de Californie. Le règlement supervisé par le tribunal, l’accord de règlement Flores (FSA), continue d’être supervisé par le tribunal de district pour le district central de Californie. Depuis lors, l’accord Flores a établi des réglementations et des normes nationales strictes concernant la détention et le traitement des mineurs en détention fédérale. Entre autres choses, le gouvernement fédéral a accepté de garder les enfants dans le cadre le moins restrictif possible et de veiller à la libération rapide des enfants détenus par les services d’immigration.:1650
Selon le rapport du Congressional Research Service (CRS) du 17 septembre 2018, le FSA était « conçu comme une mesure temporaire ».:7 En 2001, les deux parties ont convenu que le FSA « resterait en vigueur jusqu’à 45 jours après la publication par les défendeurs de règlements définitifs » régissant le traitement des détenus, mineurs. »En 2019, le gouvernement fédéral n’avait « pas publié de telles règles ou réglementations », de sorte que la FSA « continue de régir les agences qui exercent maintenant les fonctions de l’ancien INS »:7 Avec l’accord Flores en place, le pouvoir exécutif maintient qu’il a deux options concernant la détention des familles qui arrivent et qui démontrent une crainte crédible de persécution en attendant l’issue de leur procédure de renvoi devant le tribunal de l’immigration : (1) libérer généralement les unités familiales ; ou (2) séparer généralement les unités familiales en gardant les parents en détention et en libérant uniquement les enfants.
L’accord Flores définit des politiques à l’échelle nationale et « des normes pour la détention, la libération et le traitement des mineurs sous la garde du Service de l’immigration et de la naturalisation (INS) en leur donnant la priorité pour les remettre à la garde de leur famille et en exigeant que ceux qui sont sous la garde fédérale soient placés dans l’environnement le moins restrictif possible », selon un article de NBC News de 2018.
Selon l’organisation juridique à but non lucratif Human Rights First, la FSA exigeait que les autorités d’immigration « libèrent les enfants de la détention d’immigration sans retard inutile par ordre de préférence, en commençant par les parents et en incluant d’autres parents adultes ainsi que des programmes agréés prêts à accepter la garde ». Si un placement approprié n’est pas « immédiatement disponible, le gouvernement est tenu de placer les enfants dans le cadre « le moins restrictif » approprié à leur « âge et à tout besoin spécial ». L’accord de règlement exigeait également que le gouvernement « mette en œuvre des normes relatives à la prise en charge et au traitement des enfants dans les centres de détention de l’immigration ».
La FSA exigeait que les agents de l’immigration fournissent aux mineurs détenus « de la nourriture et de l’eau potable selon les besoins », « une assistance médicale si le mineur a besoin de services d’urgence », « des toilettes et des lavabos », « un contrôle de la température et une ventilation adéquats », « une supervision adéquate pour protéger les mineurs des autres », « un contact avec les membres de la famille qui ont été arrêtés avec le mineur et une séparation des adultes sans lien de parenté chaque fois que possible. »:3-4
Dans le cadre de l’accord de règlement, les fonctionnaires de l’immigration ont accepté de libérer les mineurs « sans retard inutile » lorsque la détention n’est pas nécessaire pour protéger la sécurité et le bien-être du mineur ou pour garantir la comparution en temps voulu du mineur à une procédure devant les autorités de l’immigration, c’est-à-dire lorsque les fonctionnaires remettent le mineur à un parent ou à un tuteur qui accepte de comparaître, et que le mineur ne présente pas de risque de fuite.
La FSA a établi un « classement préférentiel pour les types de parrainage » avec les parents, puis les tuteurs légaux comme premiers choix puis un « parent adulte », une « personne ou entité adulte désignée par le parent ou le tuteur légal de l’enfant », un « programme agréé prêt à accepter la garde légale », un « adulte ou entité approuvé » par l’Office of Refugee Resettlement (ORR).:8:10 ou envoyé dans un établissement agréé par l’État.
Les responsables de l’immigration ont accepté de permettre aux mineurs d’entrer en contact avec les membres de leur famille avec lesquels ils ont été arrêtés, et de réunir « rapidement » les mineurs avec leur famille. Les efforts de réunification des familles doivent se poursuivre aussi longtemps que le mineur est en détention.
L’accord Flores exige toutefois que « Après l’arrestation, l’INS doit détenir les mineurs dans des installations sûres et sanitaires et qui sont conformes à la préoccupation de l’INS pour la vulnérabilité particulière des mineurs » et « …ce mineur doit être placé temporairement dans un programme agréé… au moins jusqu’à ce que la libération puisse être effectuée…. Ou jusqu’à ce que les procédures d’immigration du mineur soient conclues, selon ce qui se produit en premier ».
Histoire ultérieureModification
Les parties ont convenu que le litige prendrait fin une fois que le gouvernement aurait finalisé les règlements conformes à l’accord. Comme le gouvernement n’a pas encore finalisé de tels règlements, le litige est en cours. Le respect du règlement a fait l’objet de critiques et de litiges, ce qui a entraîné des extensions et des modifications. En 2001, le bureau de l’inspecteur général du ministère de la Justice des États-Unis a conclu que « bien que l’INS ait fait des progrès significatifs depuis la signature de l’accord Flores, notre examen a révélé des lacunes dans la mise en œuvre des politiques et procédures élaborées en réponse à Flores. »
En novembre 2002, le président George W. Bush a signé la loi sur la sécurité intérieure, qui a aboli l’INS et retiré au ministère de la Justice la responsabilité des mineurs étrangers non accompagnés. Le nouveau département de la sécurité intérieure des États-Unis s’est vu confier la responsabilité de l’appréhension, du transfert et du rapatriement des étrangers en situation irrégulière, tandis que l’Office of Refugee Resettlement au sein du département de la santé et des services sociaux des États-Unis s’est vu confier la responsabilité de la prise en charge, du placement et de la réunification des mineurs étrangers non accompagnés avec leurs parents. En 2005, l’administration Bush a lancé l’opération Streamline, qui a renvoyé tous les immigrants illégaux pour qu’ils soient poursuivis, mais a exempté ceux qui voyageaient avec des enfants.
En 2008, le président Bush a promulgué la loi William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act, une réautorisation de la loi de 2000 sur la protection des victimes de la traite et de la violence, qui a codifié certaines des normes de l’accord Flores. La loi prévoyait le rapatriement accéléré des mineurs étrangers non accompagnés vers les nations contiguës que sont le Mexique et le Canada, tout en exemptant les enfants non accompagnés du Salvador, du Guatemala et du Honduras du rapatriement accéléré afin d’offrir une certaine protection aux victimes de la traite des êtres humains.
Tentant de se conformer à l’accord tout en gardant les familles ensemble et en faisant face à la crise de l’immigration américaine de 2014, un afflux de réfugiés fuyant la violence en Amérique centrale, le département de la sécurité intérieure sous le président Barack Obama a construit des centres de détention familiale en Pennsylvanie et au Texas.
Le 24 juillet 2015, dans l’affaire Flores v. Johnson 2015 C.D. Cal.., le juge de district Dolly M. Gee a jugé que le décret de consentement s’appliquait de la même manière aux mineurs accompagnés et non accompagnés et que les agents d’immigration avaient violé le décret de consentement en refusant de libérer les mineurs accompagnés détenus dans un centre de détention familiale. Le gouvernement a déclaré qu’une moyenne de 20 jours était nécessaire pour statuer sur les demandes de « crainte crédible » et de « crainte raisonnable », parmi les motifs d’asile aux États-Unis, et le 21 août 2015, le juge Gee a clarifié les termes « sans retard inutile » et « promptement » dans le règlement Flores, statuant que la détention des parents et des enfants jusqu’à 20 jours « peut entrer dans les paramètres » du règlement. Le juge Gee a décidé que les enfants détenus et leurs parents qui ont été surpris en train de traverser la frontière illégalement ne pouvaient pas être détenus plus de 20 jours, en déclarant que les centres de détention au Texas, tels que le centre résidentiel privé Karnes County Residential Center (KCRC) du GEO Group à Karnes City, Texas, et le T. Don Hutto Residential Center, à Taylor, Texas, n’avaient pas respecté les normes de l’accord Flores. Le juge Gee a étendu le champ d’application de Flores aux enfants accompagnés et non accompagnés. La juge Gee a statué que Flores demande au gouvernement de libérer les enfants « sans délai inutile », ce qui, selon elle, était dans les 20 jours. Le tribunal a ordonné la libération de 1700 familles qui ne présentaient pas de risques de fuite.
Ce fut un changement majeur pour Flores. Gee était un juge fédéral de district nommé par Obama. Le juge Gee a déclaré que la « politique générale de non-libération des défendeurs à l’égard des mineurs accompagnés de leur mère constitue une violation substantielle de l’accord. »
En 2016, dans l’affaire Flores v. Lynch, le juge du neuvième circuit Andrew Hurwitz, rejoint par les juges Michael J. Melloy et Ronald M. Gould, a infirmé en partie la décision, estimant que l’accord s’appliquait à tous les enfants détenus, mais qu’il ne donnait à leurs parents aucun droit affirmatif de libération.
Le juge de district Gee a ensuite émis un ordre d’exécution contre le gouvernement et, le 5 juillet 2017, dans l’affaire Flores v. Sessions, le juge du neuvième circuit Stephen Reinhardt, rejoint par les juges A. Wallace Tashima, et Marsha Berzon, a confirmé, estimant que le Congrès n’avait pas abrogé l’accord par le biais d’une législation ultérieure181 : le juge Gee a statué que « le Congrès n’a pas mis fin au paragraphe 24A du règlement Flores en ce qui concerne les audiences de cautionnement pour les mineurs non accompagnés » en « promulguant la loi sur la sécurité intérieure (HSA) et la loi de réautorisation de la protection des victimes de la traite (TVPRA). » Le juge Gee a déclaré que l’appel Flores v. Sessions découlait de l’accord de règlement Flores « entre le groupe de plaignants et le gouvernement fédéral qui a établi une politique nationale pour la détention, la libération et le traitement des mineurs sous la garde de l’INS » et que le paragraphe 24A de l’accord Flores prévoit qu’un « mineur en procédure d’expulsion doit bénéficier d’une audience de redétermination de la caution devant un juge de l’immigration ». Le neuvième circuit a confirmé la requête du juge Gee visant à faire appliquer l’accord Flores, en déclarant qu’il n’y avait « rien dans le texte, la structure ou l’objectif de la HSA ou de la TVPRA » qui rendait « inadmissible » le respect continu du paragraphe 24A, tel qu’il s’applique aux mineurs non accompagnés. En raison de la décision rendue dans l’affaire Flores v. Sessions, l’ORR est tenu d' »informer tous les enfants non accompagnés placés dans des établissements sécurisés par le personnel et dans des établissements sécurisés de leur droit à une audience de cautionnement, et d’en programmer une si elle est demandée »:184
Dans sa décision de juillet 2017, la juge de district américaine Dolly Gee a estimé que les mineurs non accompagnés n’avaient pas droit à une audience de cautionnement. District Judge Dolly Gee a constaté que les enfants qui étaient sous la garde des douanes et de la protection des frontières américaines manquaient de sommeil en raison de conditions inadéquates et que leur nourriture et leur eau étaient inadéquates, et qu’ils manquaient « d’articles d’hygiène de base », ce qui était en violation de l’accord de règlement Flores. Elle a ordonné au gouvernement fédéral de fournir une liste détaillée et d’améliorer les conditions. Le gouvernement fédéral a fait appel de la décision en disant que l’accord Flores de 1997 ne mentionnait pas le fait de « permettre aux enfants de dormir ou de se laver avec du savon ».
Juge Marsha S. Berzon. 15 août 2019. Cour d’appel du 9e circuit américain
En juin 2019, trois juges de la cour d’appel du 9e circuit ont entendu l’affaire, 17-56297 Jenny Flores v. William Barr, dans laquelle Sarah Fabian, l’avocate principale du Bureau des litiges en matière d’immigration du ministère de la Justice, a demandé à la Cour d’annuler l’ordonnance de 2017 du juge Gee » exigeant que le gouvernement fournisse aux détenus des articles d’hygiène tels que du savon et des brosses à dents afin de se conformer à l’exigence de » conditions sûres et sanitaires » énoncée dans le règlement Flores « . Au cours de la procédure du 20 juin 2019, le juge du neuvième circuit William Fletcher a déclaré qu’il était « inconcevable » que le gouvernement des États-Unis considère qu’il est « sûr et sanitaire » de détenir des enfants migrants dans des conditions où il fait « froid toute la nuit, les lumières allumées toute la nuit, dormir sur du béton et vous avez une couverture en papier d’aluminium ? » Fabian a déclaré que l’accord Flores rendant obligatoire des conditions « sûres et sanitaires » pour les enfants migrants détenus était « vague », ce qui laissait les agences fédérales déterminer les « protocoles sanitaires. » Il n’était pas obligatoire pour le gouvernement de fournir des brosses à dents, du savon ou une literie adéquate aux mineurs dont il a la charge. Des vidéos de l’audience ont été largement diffusées sur les médias sociaux. L’un des juges, le juge A. Wallace Tashima, a été détenu dans un camp d’internement lorsqu’il était enfant. Selon le Los Angeles Times, « l’affaire a suscité une indignation nationale » lorsque les vidéos de l’audience sont devenues virales.
Le 15 août 2019, le panel de trois juges de la 9e cour d’appel fédérale des États-Unis. Circuit Court of Appeals a confirmé une « ordonnance de 2017 du juge Gee exigeant que les autorités d’immigration fournissent aux mineurs de la nourriture, de l’eau, de la literie, des brosses à dents et du savon adéquats. »
Politique de séparation familiale de l’administration TrumpModifier
En tant que candidat à la présidence, Donald Trump avait promis de mettre fin à ce qu’il appelait la politique de « catch and release » de l’administration Obama. C’était la deuxième de ses grandes priorités pour la réforme de l’immigration, après la construction d’un mur au Mexique. Au cours des 15 premiers mois de l’administration du président Trump, près de 100 000 immigrants appréhendés à la frontière entre les États-Unis et le Mexique ont été libérés, dont plus de 37 000 mineurs non accompagnés et 61 000 membres de familles.
Le 26 mai 2018, Trump a tweeté : « Faites pression sur les démocrates pour mettre fin à l’horrible loi qui sépare les enfants de leurs parents une fois qu’ils ont franchi la frontière avec les États-Unis. » Le 29 mai 2018, Stephen Miller, conseiller politique principal de la Maison Blanche, a déclaré aux journalistes : « Une nation ne peut pas avoir pour principe qu’il n’y aura pas d’application civile ou pénale de la loi sur l’immigration pour quelqu’un qui voyage avec un enfant. La crise actuelle de l’immigration et des frontières, et toutes les préoccupations connexes qu’elle soulève, sont le produit exclusif de failles que les démocrates refusent de combler », comme l’accord de règlement Flores et la loi de 2008 sur la réautorisation de la protection des victimes de la traite William Wilberforce.
En juin 2018, l’accord Flores a fait l’objet d’une attention accrue de la part du public lorsque Trump, son administration et ses partisans ont cité le FSA et la récalcitrance des démocrates pour justifier la politique de séparation familiale de l’administration Trump, dans laquelle tous les adultes détenus à la frontière entre les États-Unis et le Mexique ont été poursuivis et envoyés dans des prisons fédérales, tandis que les enfants et les nourrissons ont été placés sous la supervision du ministère américain de la Santé et des Services sociaux (DHHS). En juin 2018, Vox Media a résumé l’interprétation de l’administration du règlement comme étant donné que le gouvernement « ne peut pas garder les parents et les enfants en détention d’immigration ensemble, il n’a pas d’autre choix que de détenir les parents en détention d’immigration (après qu’ils aient été poursuivis pénalement pour entrée illégale) et d’envoyer les enfants au » DHS en tant qu' »enfants étrangers non accompagnés. » Malgré la formulation de Flores v. Reno, les défenseurs des droits de l’homme ont affirmé qu’aucune loi ou ordonnance du tribunal n’imposait la séparation des enfants de leur famille. Le 11 juin 2018, le sénateur républicain du Texas Ted Cruz a déclaré dans une interview à la radio publique de Dallas : « Il y a une ordonnance du tribunal qui empêche de garder les enfants avec les parents quand on met les parents en prison. » PolitiFact a vérifié les faits de la déclaration de Cruz, concluant qu’elle était « principalement fausse ». Le 14 juin 2018, Sarah Huckabee Sanders, porte-parole de la Maison Blanche, a déclaré aux journalistes : « La séparation des familles d’étrangers illégaux est le produit des mêmes échappatoires juridiques que les démocrates refusent de combler. Et ces lois sont les mêmes que celles qui sont en vigueur depuis plus d’une décennie. Le président ne fait que les appliquer », le représentant républicain du Wisconsin et président de la Chambre des représentants, Paul Ryan, a déclaré aux journalistes : « Ce qui se passe à la frontière, à savoir la séparation des parents et de leurs enfants, est dû à une décision de justice », et le sénateur républicain de l’Iowa, Chuck Grassley, a tweeté : « Je veux mettre fin à la séparation des familles à la frontière en abrogeant la décision de justice Flores 1997 qui exige la séparation des familles. » Le New York Times a déclaré « qu’il n’y a pas de loi ou de décision de justice vieille de plusieurs décennies qui exige » de séparer les enfants migrants de leurs parents.
Le 19 juin 2018, le directeur des affaires législatives de la Maison Blanche, Marc Short, a déclaré aux journalistes que l’administration Trump avait demandé un allégement législatif au Congrès sur le règlement Flores, disant « Dans chacune de nos négociations au cours des 18 derniers mois, tous les projets de loi sur l’immigration, nous avons demandé une résolution sur le règlement Flores qui est ce que nous considérons comme exigeant 20 jours avant que vous ne deviez libérer les enfants et fondamentalement les parents ont été libérés avec les enfants dans la société. » Selon le rapport du Congressional Research Service (CRS), le décret du 20 juin 2018 du président Trump avait ordonné au procureur général des États-Unis de l’époque, Jeff Sessions, de demander au juge Dolly M. Gee du tribunal de district pour le district central de Californie à Los Angeles, qui supervise le règlement de l’accord Flores, de « modifier l’accord » pour « permettre au gouvernement de détenir ensemble les familles d’étrangers pendant toute la durée de la procédure d’immigration de la famille ainsi que pendant toute procédure pénale pour entrée illégale aux États-Unis ». Le décret annulait la politique de séparation des familles, ordonnait aux forces armées des États-Unis de mettre à disposition des locaux sur les bases militaires pour la détention des familles et demandait au tribunal de district du district central de Californie de faire preuve de souplesse quant aux dispositions de l’accord exigeant l’octroi de licences aux centres de détention des familles par les États et limitant la détention des enfants immigrés à 20 jours, afin de détenir les familles pendant toute la durée de leurs procédures devant les tribunaux de l’immigration. Le 9 juillet 2018, Gee a rejeté la demande, citant qu’il n’y avait aucune base pour modifier l’accord et soulignant que c’est une question que le pouvoir législatif doit plutôt résoudre.
Le 7 septembre 2018, les agences fédérales ont publié un avis de proposition de réglementation qui mettrait fin au FSA « afin que l’ICE puisse utiliser des installations appropriées pour détenir les unités familiales ensemble pendant leurs procédures d’immigration, conformément à la loi applicable. »
Le 23 août 2019, l’administration a publié une règle permettant aux familles d’être détenues dans des conditions humaines pendant que leurs affaires devant les tribunaux d’immigration américains étaient décidées. Le 27 septembre, le juge Gee a bloqué la règle, déclarant : « Ce règlement est incompatible avec l’un des principaux objectifs de l’accord Flores, qui est d’instaurer une politique générale favorisant la libération et de placer rapidement les mineurs « dans le cadre le moins restrictif approprié à l’âge et aux besoins particuliers du mineur » ».