Gli accordi esecutivi – cioè gli accordi internazionali conclusi tra i capi di stato o i loro rappresentanti, comunemente senza la necessità dell’approvazione parlamentare – non sono da nessuna parte esplicitamente autorizzati nella Costituzione. La Costituzione tace sulla stipula di accordi internazionali, tranne per il fatto che conferisce al presidente, in collaborazione con il Senato, il potere di fare e stipulare trattati. Tuttavia è stato stabilito da tempo il principio che la capacità degli Stati Uniti di negoziare e stipulare accordi internazionali non si esaurisce nel potere di stipulare trattati. Questo principio è stato ripetutamente riconosciuto nella condotta effettiva degli affari esteri degli Stati Uniti fin dai primi giorni della Repubblica. Dalla metà del diciannovesimo secolo, ma soprattutto dalla seconda guerra mondiale, l’uso degli accordi esecutivi nella pratica degli Stati Uniti ha superato l’uso dei trattati con un margine sempre più ampio.
L’espressione “accordo esecutivo”, che non è molto usata fuori dagli Stati Uniti ma che ha i suoi equivalenti all’estero, è intesa dal Dipartimento di Stato per riferirsi, in generale, a qualsiasi accordo internazionale messo in vigore relativamente agli Stati Uniti senza il consiglio e il consenso del Senato che è costituzionalmente richiesto per i trattati. In particolare, si intende riferirsi a tre tipi di accordi: quelli fatti in base a, o in conformità con, un trattato esistente; quelli fatti soggetti all’approvazione o all’attuazione del Congresso (“accordi congressuali-esecutivi”); e quelli fatti sotto, e in conformità con, i poteri costituzionali del Presidente (“accordi esclusivamente esecutivi”). Nessuno di questi accordi esecutivi è soggetto al processo formale di elaborazione dei trattati specificato nell’articolo II, sezione 2, clausola 2, della Costituzione.
Un accordo esecutivo basato su un trattato, a condizione che rientri nell’intento, nella portata e nell’oggetto del trattato madre, ha la stessa validità ed effetto del trattato stesso ed è soggetto agli stessi limiti costituzionali. Derivando da uno degli elementi della “legge suprema del paese”, ha la precedenza su tutte le leggi statali incoerenti e segue la regola consueta che favorisce lo strumento più tardivo in caso di incoerenza con uno statuto federale. Un esempio cospicuo di un accordo esecutivo basato su un trattato è il tradizionale compromesso che definisce i termini di sottomissione al giudizio o all’arbitrato secondo una convenzione di base. Un altro si trova nelle centinaia di accordi sullo status delle forze armate e altri accordi necessari per portare avanti il trattato dell’Atlantico del Nord, il perno della politica degli Stati Uniti in Europa dalla seconda guerra mondiale.
Un accordo congressuale-esecutivo si basa su un atto precedente o successivo del Congresso che autorizza la realizzazione dell’accordo o fornisce l’autorità generale per l’azione esecutiva necessaria a livello internazionale per attuare la legislazione in questione. La portata o l’oggetto dell’accordo è la stessa sia che l’atto del Congresso venga prima o dopo la negoziazione dell’accordo; l’atto del Congresso prende spesso la forma di un’autorizzazione a stipulare o attuare un accordo già negoziato. In linea di principio, tuttavia, l’accordo deve risiedere all’interno dei poteri congiunti del Congresso e del Presidente per avere validità costituzionale. Un accordo al di fuori della competenza giuridica del Congresso o del Presidente, le autorità sono generalmente d’accordo, sarebbe incostituzionale. D’altra parte, come ha commentato l’American Law Institute, “la fonte di autorità per fare un accordo congressuale-esecutivo può essere più ampia anche della somma dei rispettivi poteri del Congresso e del Presidente,” e “in materia internazionale il Presidente e il Congresso insieme hanno tutti i poteri degli Stati Uniti inerenti alla loro sovranità e nazione e possono quindi fare qualsiasi accordo internazionale su qualsiasi argomento.” In ogni caso, in parte per la preoccupazione di controllare e bilanciare il presidente nella condotta degli affari esteri, la stragrande maggioranza degli accordi esecutivi stipulati dagli Stati Uniti – per esempio, gli accordi di prestito della seconda guerra mondiale e i Trade Expansion Acts del 1934 e 1962 – sono di questo tipo. Come la sua controparte basata sul trattato, derivante da uno degli elementi della “legge suprema del paese”, l’accordo congressuale-esecutivo sostituisce tutte le leggi statali incoerenti e segue la regola consueta che favorisce lo strumento più avanti nel tempo in caso di incoerenza con uno statuto federale.
Gli accordi esecutivi unici sono accordi internazionali stipulati dal presidente senza riferimento a trattati o autorità statutarie, cioè esclusivamente sulla base dei poteri costituzionali del presidente come capo esecutivo e comandante in capo, responsabile delle relazioni estere e degli affari militari degli Stati Uniti. I registri del Dipartimento di Stato indicano che solo una piccola percentuale di accordi esecutivi sono di questo tipo e che la grande maggioranza ha trattato essenzialmente questioni diplomatiche e militari di routine. Di conseguenza, con un’eccezione relativamente minore (come gli accordi che regolano le richieste di risarcimento danni pecuniari e personali dei cittadini contro i governi stranieri), hanno avuto poco impatto diretto sugli interessi privati e quindi hanno dato origine a poche controversie interne. Tuttavia, in parte per il timore che il presidente possa intraprendere con un accordo internazionale ciò che sarebbe incostituzionale per statuto, come in effetti avvenne in Missouri contro Holland (1920), tali accordi non sono stati esenti da controversie. Due questioni in particolare continuano a spiccare.
In primo luogo c’è la questione, non ancora definitivamente risolta, se il Congresso possa legiferare per proibire o altrimenti limitare gli accordi esecutivi unici. Anche se limitazioni complete su tali accordi, compreso il proposto emendamento Bricker del 1953-1954, non sono state finora adottate, il Congresso ha comunque occasionalmente limitato l’autorità presidenziale in modi che sembrano precludere alcuni accordi esecutivi. Per esempio, la War Powers Resolution del 1973, che richiede l’autorizzazione del Congresso per introdurre truppe da combattimento in situazioni ostili, probabilmente limita il presidente dal fare accordi che impegnerebbero le forze armate degli Stati Uniti in guerre straniere non dichiarate. Allo stesso modo, l’Arms Control and Disarmament Act del 1961 vieta la limitazione o la riduzione degli armamenti “se non in base al potere di fare trattati … o se non autorizzati da ulteriori leggi del Congresso degli Stati Uniti”. La validità di tali restrizioni all’autorità presidenziale è stata contestata dai presidenti e deve ancora essere determinata dalla Corte Suprema.
In secondo luogo, mentre è ampiamente accettato che il presidente, in base alla clausola del “potere esecutivo”, ha l’autorità di concludere solo accordi esecutivi che non sono incoerenti con la legislazione in aree in cui il Congresso ha responsabilità primaria, c’è una questione se il presidente da solo può fare un accordo incoerente con un atto del Congresso o, in alternativa, se un accordo esecutivo unico può sostituire la precedente legislazione incoerente del Congresso. L’opinione prevalente, radicata nella convinzione che sarebbe inconcepibile per un atto di una singola persona – il presidente – abrogare un atto del Congresso, è che gli accordi esecutivi unici sono inoperanti come legge negli Stati Uniti nella misura in cui sono in conflitto con un precedente atto del Congresso in un settore di competenza del Congresso. Questa è la posizione assunta da una corte d’appello federale in United States v. Guy W. Capps, Inc. (4° Circuito, 1953) e dall’American Law Institute. La Corte Suprema non ha ancora preso una decisione definitiva su questi aspetti, tuttavia.
A parte le due questioni precedenti, c’è un ampio accordo sulla portata e l’effetto degli accordi esecutivi unici come questione di diritto costituzionale. Come gli altri due tipi di accordi esecutivi, sono soggetti alle stesse limitazioni applicabili ai trattati, non sono limitati dal decimo emendamento, e sostituiscono tutte le leggi statali incoerenti.
In sintesi, tutte e tre le categorie di accordi esecutivi indicano una tendenza storica verso una forte leadership esecutiva negli affari esteri. Occorre aggiungere solo tre punti finali. In primo luogo, il giudizio di ricorrere a questi accordi al posto dell’alternativa del trattato è essenzialmente un giudizio politico, influenzato più dalle circostanze circostanti che da astratte teorie del diritto. In secondo luogo, una volta in vigore, gli accordi esecutivi sono presuntivamente vincolanti per gli Stati Uniti e le altre parti in base al diritto internazionale, nella stessa misura e allo stesso modo dei trattati. Terzo, gli obblighi internazionali assunti con tali accordi sopravvivono a tutte le successive limitazioni o restrizioni del diritto interno.
Burns H. Weston
(1986)
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