Programmi di aggiustamento strutturale

Punti chiave

• Gli Stati Uniti fanno leva sul loro ruolo dominante nell’economia globale e nelle IFI per imporre i PAS ai paesi in via di sviluppo e aprire i loro mercati alla concorrenza delle aziende statunitensi.
• I PAS sono basati su un modello a breve termine di massimizzazione del profitto che perpetua la povertà, la disuguaglianza e il degrado ambientale.
• Le reti di sicurezza sociale e le riforme di buon governo non compensano i gravi difetti che i PAS introducono deregolamentando le leggi e diminuendo la capacità dello Stato di proteggere il benessere dei suoi cittadini.

Per tutti gli anni ’80 e ’90 gli Stati Uniti sono stati la forza principale nell’imporre i Programmi di Aggiustamento Strutturale (PAS) alla maggior parte dei paesi del Sud. Formulati come condizioni di prestito dai governi del Nord e dalle Istituzioni Finanziarie Internazionali (IFI), i PAS impongono cambiamenti di politica macroeconomica che obbligano le nazioni beneficiarie a liberalizzare le loro politiche commerciali e di investimento.

Attraverso le sue politiche di aiuto e commerciali, Washington ha lavorato per ristrutturare le politiche economiche delle nazioni del Sud. Gli Stati Uniti giocano un ruolo fondamentale nella progettazione e nel finanziamento dei programmi di aggiustamento strutturale delle principali IFI, cioè la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale (FMI), così come quelli delle banche multilaterali regionali come la Banca Interamericana di Sviluppo (BID). A partire dagli anni ’80, gli Stati Uniti hanno anche iniziato a condizionare abitualmente i loro accordi di aiuto all’accettazione di un pacchetto di riforme economiche e all’adesione alle prescrizioni della Banca Mondiale e del FMI. Inoltre, i rappresentanti commerciali degli Stati Uniti hanno cominciato a insistere sui cambiamenti nelle politiche economiche delle altre nazioni per facilitare l’aumento del commercio e degli investimenti statunitensi. I PAS di solito includono diverse componenti di base orientate a ridurre l’inflazione, promuovere le esportazioni, rispettare i piani di pagamento del debito e diminuire i deficit di bilancio. Generalmente comportano forti riduzioni della spesa pubblica e dell’occupazione, tassi d’interesse più alti, svalutazione della valuta, salari reali più bassi, vendita di imprese governative, tariffe ridotte e liberalizzazione dei regolamenti sugli investimenti esteri.

I PAS condividono un obiettivo comune: allontanare i paesi da modelli di sviluppo nazionale auto-diretti che si concentrano sul mercato interno e verso modelli di sviluppo rivolti verso l’esterno che sottolineano l’importanza della completa integrazione nelle strutture globali dominanti del commercio, della finanza e della produzione. Largamente sostenuti dall’amministrazione Reagan e dal governo di Margaret Thatcher in Gran Bretagna, i principi neoliberali che modellano i PAS hanno guadagnato importanza nelle IFI negli anni ’80. La filosofia neoliberale dello sviluppo economico ha fatto rivivere i vecchi precetti del liberalismo economico, secondo i quali un libero mercato non regolamentato e il settore privato sono i motori di una crescita senza restrizioni, i cui benefici si riverseranno dai proprietari del capitale a tutta la popolazione.

La crisi del debito, che ha raggiunto proporzioni di crisi nel 1982, ha dato alle IFI la leva necessaria per imporre i SAP ai paesi del Sud, afflitti dal debito. Con il declino dei flussi di capitale privato Nord-Sud, i paesi indebitati divennero sempre più dipendenti dalle IFI, che condizionavano i nuovi prestiti all’attuazione dei PAS. Negli anni ’80, i PAS divennero praticamente sinonimo di prestiti delle IFI. Alla Banca Mondiale, la nuova leadership insediata dagli Stati Uniti (che tradizionalmente nomina il presidente della Banca Mondiale) ha propagandato i PAS come soluzioni globali e a lungo termine per le nazioni debitrici. Progettati da Baker e Brady del Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti, i piani di rinegoziazione del debito assicuravano anche che l’aggiustamento strutturale neoliberale diventasse un prerequisito per la riduzione del debito.

Pirtualmente tutti i paesi in via di sviluppo – in particolare in America Latina e in Africa, e sempre più nei paesi in transizione dell’Europa orientale e centrale – hanno attuato o sono in procinto di aderire ai SAP. Le politiche economiche dettate dalle IFI e da Washington hanno notevolmente facilitato il processo di integrazione economica globale. I PSA sono anche riusciti in gran parte a ridurre i deficit di bilancio dei governi, a eliminare l’iperinflazione e a mantenere le scadenze di pagamento del debito. Ma mentre i bilanci dei governi possono migliorare, i PSA non sono riusciti a stabilire una base per uno sviluppo economico sostenibile ed equilibrato. Sulla loro scia, i PAS hanno mandato in bancarotta le industrie locali, aumentato la dipendenza dalle importazioni di cibo, sventrato i servizi sociali e favorito un crescente divario tra ricchi e poveri.

Per mitigare il duro impatto sociale della ristrutturazione economica e delle misure di austerità imposte dai PAS, le IFI hanno sponsorizzato fondi di investimento sociale. Questa nuova programmazione, chiamata neostrutturalismo da alcuni analisti, riduce l’impatto sociale e politico dei SAP attraverso programmi di lavoro temporanei e altre misure di soccorso. L’obiettivo dei fondi di investimento sociale è quello di fornire un sollievo temporaneo e di evitare disordini politici finché i benefici della riforma neoliberale non comincino a scendere. Le ragioni strutturali alla base della povertà, della disoccupazione e della malnutrizione non vengono affrontate. Il cambiamento più recente nei PAS è la promozione del buon governo da parte delle IFI. Il FMI e la Banca Mondiale stanno espandendo le loro condizioni di prestito (e quindi il loro potere) per includere riforme nella trasparenza del sistema fiscale, di bilancio e giudiziario, insieme alle tradizionali politiche economiche. Le misure di buon governo sono ora un criterio per il timbro di approvazione delle IFI.

Problemi con l’attuale politica degli Stati Uniti

Problemi chiave

• I PAS sono ampiamente imposti a quasi tutti i paesi in via di sviluppo, mentre il Nord aderisce solo selettivamente ai propri principi neoliberali.
• I PAS possono raggiungere una crescita nominale del PIL, ma è una crescita basata sull’estrazione di risorse insostenibili e sullo sfruttamento di manodopera a basso costo.
• Le élite e gli investitori stranieri spesso beneficiano di agevolazioni fiscali e incentivi alla produzione, mentre l’economia nazionale si contrae drammaticamente, insieme ai posti di lavoro che sostengono le classi medie e basse.

Pochi negherebbero che problemi come i persistenti deficit di bilancio, le imprese governative inefficienti e inefficaci e la rapida inflazione richiedono riforme. Ma i PAS sono guidati più da principi ideologici neoliberali che da valutazioni oggettive dei problemi economici specifici e del potenziale di un paese. Come risultato, il pacchetto standard di aggiustamento strutturale sostenuto dalle IFI e dal governo degli Stati Uniti non riesce ad affrontare i bisogni individuali di un paese, generando così una serie di problemi economici, sociali, politici e ambientali.

I SAP spesso riescono a raggiungere obiettivi specifici come la privatizzazione delle imprese statali, la riduzione dell’inflazione e la diminuzione dei deficit di bilancio. Eppure in molti casi la crescita del PIL dei paesi sottoposti ad aggiustamenti strutturali è stagnante. La crescita che si verifica è comunemente limitata a pochi settori come l’estrazione di materie prime o beni prodotti con manodopera a basso costo, invece di una crescita più completa e sostenibile della produzione. Anche quando un’economia guidata dal SAP sta crescendo, generalmente non riesce a creare occupazione e a generare le entrate necessarie per pagare l’afflusso non regolamentato di importazioni dall’estero. Così, le riforme intese ad aprire i paesi al commercio estero, agli investimenti e alla finanza possono risultare in un aumento delle esportazioni e in un maggiore accesso al capitale straniero, ma aumentano anche la volatilità finanziaria e gli investimenti speculativi, inondano i paesi interessati con beni di lusso importati, minano l’industria locale e limitano il potere d’acquisto locale. I PAS avvantaggiano un ristretto strato del settore privato, soprattutto quelli coinvolti nella produzione di esportazioni, nell’intermediazione commerciale e nella finanza di portafoglio. Questi vincitori sono di solito élite ben collegate e compagnie transnazionali.

I licenziamenti dei lavoratori statali, i vincoli salariali, i tassi di interesse più alti, la riduzione della spesa pubblica e la chiusura delle industrie nazionali contribuiscono tutti alla contrazione del mercato interno. Lo stato di debolezza del mercato interno esacerba il peggioramento delle condizioni socioeconomiche. Anche se ci può essere un nuovo dinamismo in alcuni settori dell’élite, l’insicurezza sociale ed economica si approfondisce per la maggior parte delle persone nei paesi sottoposti ai PAS. Il risultato può essere una crescente instabilità politica (come le rivolte per i prezzi dei prodotti alimentari), scoppi di violenza della guerriglia e una diffusa disaffezione verso (e non partecipazione a) i sistemi politici elettorali.

L’enfasi posta dai PSA sull’aumento delle esportazioni può accelerare la distruzione degli ecosistemi accelerando le imprese estrattive come l’industria del legno, mineraria e della pesca. In agricoltura, i PAS aumentano la liberalizzazione economica risultante dagli accordi di libero scambio, minando l’agricoltura contadina e rafforzando l’agribusiness orientato all’esportazione (e la sua dipendenza da pericolosi prodotti agrochimici). L’insistenza dei PAS sulla deregolamentazione delle leggi e il ridimensionamento delle agenzie di applicazione ostacola ulteriormente la capacità di un governo di proteggere il suo ambiente.

Anche se la riduzione della povertà mondiale è proclamata come uno dei principali obiettivi dei finanziatori statunitensi e multilaterali, le politiche dei PAS colpiscono più duramente i poveri. L’aumento della disoccupazione e la diminuzione dei servizi governativi sono i colpi più diretti, ma i cambiamenti nel sistema fiscale spesso enfatizzano tasse sulle vendite facili da riscuotere e regressive che colpiscono anche in modo sproporzionato le classi più basse. I requisiti di credito più stretti e i tassi d’interesse più alti rendono praticamente impossibile per i piccoli agricoltori e le imprese investire. La liberalizzazione del commercio rende gli articoli importati meno costosi, ma la maggior parte delle persone nei paesi a basso reddito consuma poco oltre ai beni di prima necessità.

Anche se le IFI e il governo degli Stati Uniti hanno propagandato i PAS come una soluzione ai problemi economici dei paesi poveri e a medio reddito del mondo, l’obiettivo non dichiarato dell’aggiustamento strutturale imposto dalle IFI è di integrare più completamente i paesi del Sud nei sistemi commerciali, finanziari e produttivi globali dominati dal Nord. A quest’ultimo riguardo, i PAS hanno avuto successo. Una ristretta élite nei paesi sottoposti ai PAS beneficia della ristrutturazione e della maggiore integrazione, ma i principali beneficiari sono gli investitori e i commercianti stranieri.

Dopo decenni di sovversione dei governi centrali populisti e interventisti, le IFI hanno recentemente accettato alcune delle critiche rivolte alle loro nozioni neoliberali di uno stato minimalista. Ma le IFI tendono ad adottare programmi neostrutturalisti di investimento sociale solo dopo che il lavoro sporco dell’aggiustamento strutturale neoliberale è stato in gran parte completato. Allo stesso modo la loro tardiva preoccupazione per il buon governo emerge solo dopo che i successivi PAS hanno già smantellato molte importanti istituzioni statali e continuano a minare la capacità dei governi di esercitare il controllo sullo sviluppo economico nazionale.

Verso una nuova politica estera

Chiave raccomandazioni

• Gli Stati Uniti dovrebbero prendere l’iniziativa nel sostenere un ruolo importante per i governi mutuatari e i loro rappresentanti cittadini nel determinare le condizioni del prestito.
• La politica estera di Washington dovrebbe incoraggiare uno sviluppo sostenibile ed equo che benefici la popolazione locale piuttosto che i commercianti e i finanziatori internazionali.
• Gli Stati Uniti dovrebbero spingere per la trasparenza nelle operazioni di prestito delle IFI. Le condizioni del prestito e i documenti del programma dovrebbero essere disponibili al pubblico in modo che tutte le parti siano informate e responsabili.

Perché i PSA guidano come viene speso il denaro, si suppone che assicurino un buon uso dei fondi per lo sviluppo. Eppure i PSA sono in gran parte imposti ai paesi in via di sviluppo senza un input sufficiente da parte degli stessi settori della società che vi saranno sottoposti. A volte i PSA sono imposti nonostante la palese opposizione. Inoltre, sia Washington che le IFI falliscono costantemente nell’ampliare la portata dei PAS per considerare la povertà, la disoccupazione, la salute del mercato interno, l’impatto dei modelli di sviluppo sull’ambiente, e la capacità di un governo di assicurare che i benefici dello sviluppo economico siano equamente distribuiti.

Gli Stati Uniti potrebbero scegliere di guidare uno sforzo per spostare il focus dell’aggiustamento strutturale. Attraverso il suo peso finanziario nelle IFI, il suo ruolo centrale nel plasmare l’integrazione economica globale e i suoi programmi di prestito bilaterali, Washington ha il potere di cambiare o eliminare i PAS. Sfortunatamente, gli Stati Uniti non hanno esercitato la loro leadership in modo responsabile. Invece, continuano a perseguire un guadagno a breve termine, considerando le rigide riforme economiche richieste dai PSA come il modo migliore per promuovere il benessere economico degli Stati Uniti.

Gli Stati Uniti dovrebbero ampliare il focus della loro politica economica estera allontanandosi dagli obiettivi ristretti e fuori luogo dei PSA per dare maggiore considerazione ad altre questioni come la crescita sostenibile, la distribuzione equa, la generazione di occupazione e lo sviluppo della comunità. Allo stesso modo, gli Stati Uniti dovrebbero fare pressione sulla Banca Mondiale per ridurre drasticamente i suoi prestiti di aggiustamento strutturale e aumentare i prestiti per progetti di sviluppo sostenibile. Anche se i fattori macroeconomici non devono essere esclusi dalle politiche di Washington, dovrebbero essere parte di una definizione più ampia degli interessi nazionali degli Stati Uniti all’estero e dovrebbero comprendere più della semplice facilitazione del commercio e degli investimenti statunitensi. Se gli standard economici e l’adozione di politiche economiche sono condizionati all’assistenza finanziaria, non dovrebbero essere più severi di quelli che gli Stati Uniti e le altre nazioni donatrici trovano accettabili per se stessi, e dovrebbero essere reciprocamente concordati sia dagli Stati Uniti che dal paese mutuatario.

Altre raccomandazioni per una politica estera statunitense più responsabile includono quanto segue:

• Il cambiamento più importante che gli Stati Uniti potrebbero avviare è rendere gli accordi finanziari binazionali e multinazionali un processo più inclusivo e aperto. Washington dovrebbe insistere che tutti i settori potenzialmente interessati della società del paese debitore siano rappresentati nei processi di negoziazione. La partecipazione dei cittadini in tutte le fasi dei prestiti delle IFI – dalla pianificazione e definizione della portata dei progetti all’attuazione e valutazione – dovrebbe essere la norma. Gli Stati Uniti dovrebbero anche incoraggiare un ruolo importante per i governi colpiti nell’elaborazione dei termini degli accordi, piuttosto che essere considerati come destinatari passivi dei PAS. La Banca Mondiale ha recentemente lanciato un’iniziativa storica per incoraggiare tale partecipazione, lavorando con gruppi della società civile in diversi paesi per valutare l’impatto dei PSA (vedi SAPRI sotto Fonti per maggiori informazioni).
• I prestiti esteri e gli accordi di aiuto dovrebbero essere trasparenti. Le condizioni e i termini di tutti i prestiti dovrebbero essere dichiarati pubblicamente in modo che la cittadinanza del paese beneficiario sia pienamente consapevole del potenziale impatto degli accordi di prestito.
• Gli Stati Uniti dovrebbero esaminare attentamente ciò che il direttore generale del FMI Michel Camdessus definisce “la seconda generazione di riforme strutturali”, che include ulteriori riforme macroeconomiche neoliberali insieme a condizioni di buon governo e misure per fornire un sollievo temporaneo a coloro che sono stati colpiti dalle SAP. Anche se le clausole di governance (come l’aumento della trasparenza di bilancio e la riforma giudiziaria) possono essere cambiamenti positivi, pongono un ulteriore onere sui paesi e aumentano il potere di Washington e delle IFI di dettare la politica nel Sud.
• Gli Stati Uniti dovrebbero incoraggiare il riconoscimento da parte delle IFI della necessità di un intervento economico selettivo da parte dei governi per regolare e guidare una crescita sostenibile ed equa. Nella sua insistenza sulla promozione del settore privato, Washington non riesce a riconoscere l’importanza fondamentale dei regolamenti governativi e delle reti di sicurezza nel favorire e mantenere lo sviluppo economico.
• La riduzione immediata del debito dei paesi impoveriti dovrebbe essere una priorità per gli Stati Uniti e le IFI. Un debito schiacciante, spesso derivante da progetti di sviluppo mal concepiti e dai PAS imposti dal Nord, impedisce ai governi di trattenere le entrate e di dedicare risorse sufficienti alla salute, all’istruzione, all’ambiente e allo sviluppo delle comunità. Inoltre, i programmi di riduzione del debito degli Stati Uniti e delle IFI dovrebbero essere slegati dalle condizionalità dei PAS.