Public Housing’s Most Notorious Failure

Per gli scrittori, vale la pena essere contrari. Cioè, è difficile guadagnarsi da vivere lanciando libri e articoli che dicono: “La saggezza convenzionale sull’argomento X regge abbastanza bene”. Un approccio più promettente è quello di sostenere che quello che tutti “sanno” su X è sbagliato: la verità è molto diversa, o almeno complicata in modi sia sorprendenti che significativi.

Questa seconda tattica descrive il recente libro del giornalista Ben Austen, High-Risers: Cabrini-Green and the Fate of American Public Housing. Sono passati sette anni da quando la Chicago Housing Authority (CHA) ha abbattuto l’ultimo grattacielo delle Cabrini-Green Homes, un progetto di edilizia pubblica (dal nome di Santa Francesca Saverio Cabrini e del leader sindacale William Green) dove 23 torri, costruite tra il 1950 e il 1962, fornivano 3.000 appartamenti. Le torri divennero note quasi esclusivamente per il loro crimine e lo squallore. Il Chicago Tribune notò che un particolare aggettivo compariva in così tante notizie sul progetto che i nuovi arrivati in città devono aver pensato che il suo nome completo fosse Notorious Cabrini-Green Homes. In un articolo di Harper’s che ha portato al suo libro, Austen ha scritto che, nel momento in cui Cabrini-Green è stato abbattuto, “era arrivato a incarnare una visione da incubo dell’edilizia pubblica” o, come ha detto a un intervistatore, un appuntamento fisso sul “Monte Rushmore dei luoghi urbani più spaventosi d’America”

Le storie di orrore erano legione. Nel 1970, dei cecchini hanno assassinato due poliziotti di Chicago che stavano lavorando per costruire la fiducia tra il dipartimento di polizia e i residenti del progetto. Dopo 11 omicidi sul posto all’inizio del 1981, il sindaco di Chicago Jane Byrne si trasferì in un appartamento di Cabrini-Green per tre settimane, cercando di portare l’attenzione dei media locali e nazionali sul caos in corso. Nel 1992, Dantrell Davis, sette anni, che andava a scuola con la madre dal loro appartamento di Cabrini-Green, fu ucciso, ucciso da colpi di fucile dall’alto di una torre, che apparentemente erano destinati a un vicino gruppo di adolescenti che si pensava comprendessero membri di bande.

Anche se altri 942 abitanti di Chicago furono uccisi quell’anno – il più letale dei 12 mesi nei registri della città che risalgono al 1957 – la sparatoria di Davis fu così insensata che si rivelò catalizzante. I politici locali e nazionali, consapevoli che gli elettori credevano che tutti i precedenti sforzi per riformare Cabrini-Green fossero stati inutili, iniziarono a considerare l’impensabile: demolire i “ghetti verticali”, non solo Cabrini-Green ma anche i progetti in tutta Chicago e in altre città. Sotto l’amministrazione Clinton, l’Office of Housing and Urban Development diede delle direttive (con annesso denaro a fondo perduto) alle agenzie locali: i progetti di edilizia pubblica con tassi di sfitto superiori al 10% dovevano essere “testati”, e quelli giudicati troppo degradati perché la riabilitazione fosse fattibile erano destinati alla demolizione. “Nel 1999”, scrive Austen, “l’HUD si sarebbe vantato di aver eliminato 50.000 unità abitative a livello nazionale; un decennio dopo, il numero era raddoppiato”. L’abbattimento di Cabrini-Green ha simboleggiato questa inversione di tendenza.

Chicago ha soprannominato la revisione del suo sistema di alloggi pubblici “Plan for Transformation”. La CHA non si sarebbe limitata ad abbattere i progetti degradati, ma si sarebbe ritirata dalla gestione delle proprietà residenziali di proprietà pubblica, riducendo il numero di unità abitative nel suo dominio da 43.000 a 25.000, di cui il 40% destinato agli anziani. Invece, ha adottato un ruolo più modesto come “facilitatore di opportunità di alloggio”. La maggior parte delle 18.000 unità abitative sottratte si trovavano nei grattacieli demoliti. La facilitazione della CHA consisteva nel dare ad alcuni ex inquilini di alloggi pubblici i buoni della Sezione 8 (dal nome di un emendamento del 1974 alla legge federale sugli alloggi) per pagare l’affitto degli alloggi privati. Gli altri sono stati collocati in complessi residenziali “a reddito misto” costruiti e gestiti privatamente.

I complessi a reddito misto, in cui gli inquilini che ricevevano sussidi abitativi risiedevano insieme ai proprietari di condomini che avevano acquistato a prezzi di mercato, dovevano essere particolarmente trasformativi: l’operosità dei proprietari, il controllo degli impulsi e la capacità di gratificazione differita si sarebbero diffusi per osmosi ai loro vicini sovvenzionati, aiutandoli a salire la scala del benessere. Col tempo, la CHA credeva che gli sviluppi a reddito misto avrebbero “reintegrato le famiglie a basso reddito e gli alloggi nel più ampio tessuto fisico, sociale ed economico della città”. O, come disse il sindaco Richard M. Daley dei trasferiti, “Voglio ricostruire le loro anime.”

Sicuro di dire, quindi, che le seguenti proposizioni sembrano contrarie: Cabrini-Green non era un posto così brutto; molti ex residenti pensano alla sua demolizione con rabbia e rimpianto; le nuove opzioni abitative facilitate dalla CHA hanno i loro problemi; e i fallimenti delle case popolari sono il risultato di una cattiva gestione e di scelte politiche insensibili, non di un difetto intrinseco. Questi sono i contenuti di Austen in High-Risers, che racconta la storia di diversi inquilini di Cabrini-Green con ampi (e talvolta eccessivi) dettagli. Una di loro, Dolores Wilson, ha vissuto a Cabrini-Green per più di 40 anni, dalla sua apertura alla sua demolizione. Giorni dopo aver seppellito suo figlio, ucciso appena fuori dal progetto, lo difese con un giornalista: “Dite loro che qui c’è più amore che terrore”

Austen ritrae Cabrini-Green come un luogo dove i residenti avevano fatto una casa. “Le famiglie sono cresciute una accanto all’altra, generazioni di famiglie”, osserva. “Guardavano i figli gli uni degli altri, facevano la spesa insieme, condividevano il cibo, si facevano avanti quando una famiglia perdeva una persona cara o era nel bisogno.”

Un lavoro di sociologia narrativa, High-Risers si occupa solo secondariamente di politica e difesa. Nonostante questa reticenza, ci sono pochi dubbi che le opinioni politiche di Austen siano di sinistra. Egli sostiene, per esempio, che gli Stati Uniti sono ricorsi alla demolizione piuttosto che a correttivi meno drastici per gli alloggi pubblici perché, alla fine del ventesimo secolo, “sempre meno americani credevano di avere la responsabilità collettiva di fornire abbastanza a coloro che avevano troppo poco”. Un intervistatore di South Side Weekly chiese ad Austen se Cabrini-Green, e gli alloggi pubblici in generale, avrebbero potuto avere successo. Forse, ha risposto Austen, se i contribuenti avessero “finanziato completamente” quei progetti, il che avrebbe comportato non solo la manutenzione degli edifici ma anche la fornitura di una serie di servizi: “parchi e scuole, buoni negozi e ospedali, un centro traumatologico, una piscina e intrattenimento”. (Una volta che i beneficiari del welfare avessero soppiantato le famiglie della classe operaia negli alloggi pubblici, praticamente tutti i 20.000 residenti di Cabrini-Green sarebbero stati poveri). Austen lamenta ancora una volta “l’avversione degli americani per un senso di responsabilità condivisa nei confronti dei programmi di sicurezza sociale”; quell’avversione, sostiene, era sempre stata formidabile ed era diventata una forza politica dominante negli anni ’80.

“Nel 1992, Dantrell Davis, sette anni, mentre andava a scuola con sua madre, fu ucciso da colpi di fucile dall’alto di una torre.”

Tuttavia una tale spiegazione tratta il ritiro del sostegno alle ambiziose iniziative di welfare-state come uno sviluppo spontaneo, un fronte freddo politico che ha spazzato via il precedente caldo impegno verso gli ultimi tra noi. Il profondo scetticismo dell’opinione pubblica sulle misure di assistenza sociale ha effettivamente limitato le opzioni politiche per rispondere alla crisi degli alloggi pubblici – “la cavalleria non stava arrivando”, ha detto il funzionario di Chicago che ha progettato il Piano di Trasformazione. Senza la prospettiva di una massiccia infusione di nuovi dollari di tasse, la città e l’HUD si sono affidati ai voucher e ai progetti a reddito misto come il rimedio meno cattivo disponibile. Ma i dubbi degli elettori erano sia una conseguenza che una causa: gli episodici rapporti da incubo dei progetti hanno incoraggiato la convinzione che i programmi di assistenza sociale dovrebbero essere giudicati dai loro risultati, non dalle loro aspirazioni.

In una discussione in podcast con Austen, il sindaco di Chicago Rahm Emanuel gli ha ricordato che gli elettori non avrebbero approvato una maggiore spesa per la rete di sicurezza se avessero plausibilmente creduto che il governo non potesse gestire una “parata di una macchina”. L’edilizia pubblica, in particolare, ha portato una profonda delusione e poi un’opposizione sprezzante. Inizialmente era stata promossa come un rimedio infallibile, tra le altre cose, per lo sgombero dei bassifondi, la criminalità, la salute pubblica, la coesione familiare, la partecipazione alla forza lavoro e l’abuso di sostanze. “Le case funzionano magicamente”, si entusiasmava Elizabeth Wood, il primo direttore esecutivo della CHA. “Date a queste persone un alloggio decente e le forze migliori dentro di loro avranno la possibilità di lavorare. Il 99% risponderà”. Quella garanzia non è invecchiata bene.

Il caso di Austen è convincente in alcuni particolari, anche se non in modi che suggeriscono che Cabrini-Green meritasse un destino migliore. È vero, come egli sostiene, che Cabrini-Green è diventata una sineddoche dell’edilizia pubblica fallita in parte a causa di un incidente geografico. Gli altri progetti di Chicago erano tutti situati in quartieri prevalentemente neri e poveri; Cabrini-Green si trovava a pochi isolati di distanza dalla zona più ricca di Chicago, la Gold Coast, e dal quartiere più ricco di negozi, North Michigan Avenue. La posizione significava che i giornalisti, che tipicamente vivevano e lavoravano nel North Side, trovavano il progetto comparabilmente accessibile e che le loro storie sul crimine e la povertà di Cabrini-Green si scrivevano praticamente da sole.

In effetti, Cabrini-Green non era né il più grande progetto residenziale di Chicago – negli anni ’90, il 92% dei residenti della CHA viveva altrove – né il peggiore della città. L’omicidio di Davis, per esempio, fu terribile ma non anomalo. Nel 1988, un bambino di otto anni nel massiccio Raymond Hilliard Homes, a sud del Loop, fu trovato impiccato in una tromba delle scale, con mani e piedi legati. L’omicidio rimase irrisolto, ma “Hilliard” non entrò nel vocabolario nazionale. Il progetto non fu nemmeno abbattuto, essendo uno dei pochi della sua dimensione e genere a sopravvivere al Plan for Transformation. Tuttavia, dimostrare che Cabrini-Green non era singolarmente cattivo non significa che fosse anche minimamente buono.

Austen sostiene anche che Chicago non era un test equo per gli alloggi pubblici perché la CHA “aveva una lunga storia di essere tra i meno efficienti e peggio gestiti dei dipartimenti governativi”. Corrotta, inetta e incapace, la CHA era un’agenzia i cui dipendenti erano stati sorpresi, in varie occasioni, a pagare lavoratori fantasma, a falsificare le registrazioni degli straordinari e a gonfiare le fatture per le forniture. E nonostante le nuove misure di sicurezza adottate negli anni ’90, i residenti degli alloggi pubblici di Chicago erano, come riporta High-Risers, “due volte più probabili degli altri abitanti di Chicago di essere vittime di un crimine grave”. I controllori federali erano così preoccupati dalla cattiva gestione che presero il controllo della CHA dal 1995 al 1999. Ma per quanto terribile fosse la CHA, gli esempi di fiorenti progetti di edilizia pubblica altrove sono scarsi o inesistenti.

I newyorkesi che hanno perso il conto delle debacle della New York City Housing Authority – le interruzioni di calore dello scorso inverno che hanno colpito l’80% dei residenti della NYCHA e sono durate in media 48 ore, per esempio, o l’incapacità di condurre ispezioni sulle vernici al piombo in modo completo e onesto – saranno sorpresi di apprendere che le elegie per i progetti di Chicago includono il lamento che essi avrebbero potuto sopravvivere, se solo fossero stati gestiti con la stessa capacità di quelli di New York. Sì, New York ha abbattuto solo uno dei suoi progetti – Prospect Plaza Houses, un complesso di quattro edifici e 368 unità a Brooklyn. Questo ha meno a che fare con una gestione competente, però, che con le dimensioni del dominio di NYCHA: circa 180.000 appartamenti che ospitano 400.000 persone, quasi il 5% della popolazione dei cinque distretti. Demolire i progetti di New York e trasferire un così gran numero di residenti in una città con una mancanza di alternative abitative a prezzi accessibili sarà sempre costoso, complicato e impopolare.

Austen, a quanto pare, non è l’unico contrario all’edilizia pubblica. Altri accademici e intellettuali sostengono l’idea che l’edilizia pubblica non è fallita, ma che non è mai stata provata in modo equo. Lo storico Nicholas Dagen Bloom ha scritto un libro in questo senso, Public Housing That Worked: New York in the Twentieth Century (2008), e ne ha coeditato un altro, Public Housing Myths: Perceptions, Reality, and Social Policy (2015). La stessa tesi è alla base di The Pruitt-Igoe Myth, il documentario di Chad Freidrichs del 2012 sul famigerato progetto di edilizia pubblica di St. Louis, costruito nel 1954 e fatto saltare in aria nel 1972. Questi ostacoli includono: la scomparsa di diversi milioni di posti di lavoro in fabbrica a partire dagli anni ’50, che ha devastato le finanze delle città e le opportunità dei residenti; le superstrade, la suburbanizzazione e la fuga dei bianchi che hanno favorito l’indifferenza verso le città e i loro abitanti; e la segregazione razziale residenziale delle città americane, che è stata rafforzata dalle decisioni politiche sulla selezione dei siti per i progetti di edilizia pubblica: La CHA ha costruito troppe unità abitative con più camere da letto, progettate per famiglie numerose, che presumibilmente incoraggiavano i residenti ad avere più figli. Austen nota che in un paese dove la maggior parte dei quartieri ha due adulti per ogni bambino, il 70% dei residenti di Cabrini-Green aveva 16 anni o meno. Un tale rapporto era “catastrofico”, scrive lo storico D. Bradford Hunt in Blueprint for Disaster: The Unraveling of Chicago Public Housing (2009). “Stabilire l’ordine sociale in queste condizioni era quasi impossibile. Più di ogni singolo fattore, la combinazione di alti rapporti giovani-adulti e di edifici alti ha condannato l’edilizia pubblica di Chicago”. Il punto di Austen e Hunt è plausibile, fin dove arriva. Ma la Legge di Say – l’offerta crea la propria domanda – è una proposta macroeconomica, non una che propone una relazione tra immobili e biologia riproduttiva.

Austen rifiuterebbe qualsiasi suggerimento di “incolpare la vittima”, ma il quadro che emerge da High-Risers è in contrasto con il ritratto simpatico dei residenti di Cabrini-Green contenuto nel libro. Il progetto viene fuori come un complesso di appartamenti decadente e pericoloso gestito da lavoratori del governo, molti dei quali non possono o non vogliono fare il loro lavoro, e abitato da residenti poveri, molti dei quali non possono o non vogliono organizzare le loro vite.

Più di tutto, ciò che ha condannato Cabrini-Green è stata la scarsità di uomini che si sarebbero presi la responsabilità di se stessi, dei loro figli e della loro comunità. Inavvertitamente, il libro della Austen sostiene il famoso rapporto di Daniel Patrick Moynihan del 1965 sulla crisi della famiglia nera: “una comunità che permette a un gran numero di uomini di crescere in famiglie distrutte, dominate dalle donne, senza mai acquisire alcuna relazione stabile con l’autorità maschile, senza mai acquisire alcuna serie di aspettative razionali sul futuro – quella comunità chiede e ottiene il caos”. Austen sottolinea che una delle 134 torri del progetto aveva solo cinque residenti maschi adulti. I ragazzi cresciuti a Cabrini-Green avevano un disperato bisogno di attenzione e disciplina paterna. Molti gravitavano intorno a Jesse White, un insegnante di ginnastica, un allenatore di atletica, un inveterato organizzatore di attività per bambini e un instancabile evangelista della padronanza di sé e del rispetto per se stessi. “Era quella figura paterna che non era a casa per molti di noi”, racconta Kelvin Cannon ad Austen parlando della crescita alla Cabrini-Green. “Ci portava in posti come farebbe un padre normale. Dopo che White iniziò una carriera nella politica dell’Illinois, limitando il suo lavoro con i bambini di Cabrini-Green, “tutto andò male lì”, ricorda Cannon, il cui successivo modello di riferimento fu un ventenne capo banda ed ex detenuto, alla fine assassinato in una delle torri. Nell’anarchia morale e sociale di un quartiere senza padri, “non dovevi aspettare i diciotto anni per essere un uomo”, secondo le parole di Cannon. “Potevi essere un uomo a dodici o tredici anni”. Ma, naturalmente, l’idea di virilità di un dodicenne senza padre è probabile che sia una caricatura grottesca, tutta aggressività e affermazione di sé, priva di giudizio. A 18 anni, Cannon aveva già avuto un figlio, era entrato in una gang ed era finito in prigione dopo una condanna per rapina a mano armata e violazione di domicilio. È uno dei soggetti che la Austen sceglie per dimostrare la complessità e la decenza non apprezzate dei residenti di Cabrini-Green.

Cabrini-Green, quindi, non è riuscito a fare la magia che avrebbe attivato le forze migliori dentro i suoi inquilini. La convinzione iniziale che l’edilizia pubblica potesse portare a una rigenerazione morale e ricostruire il capitale sociale sembra assurda in retrospettiva. I grattacieli furono abbattuti nella convinzione che fossero diventati effettivamente distruttivi di questi fini, ma il rimedio dell’Edilizia Pubblica 2.0 per la povertà concentrata – la povertà dispersa – ha incorporato la fede indebita della prima iterazione nelle capacità redentrici delle politiche abitative. Austen descrive giustamente come “stellari” le speranze del Plan for Transformation di “vicini produttivi” negli sviluppi abitativi a reddito misto. Nessuna prova sostiene l’idea che un numero significativo di abitanti della classe media della città farà da mentore e consigli alle persone povere che vivono in fondo al corridoio, o che gli ex residenti del progetto trarranno profitto con gratitudine da tale guida emulando le abitudini e le disposizioni dei loro vicini più ricchi.

“Cabrini-Green non è riuscita a fare la magia che avrebbe attivato le forze migliori dentro i suoi inquilini.”

Lanciando il suo lavoro di facilitatore di opportunità abitative, “CHA fu sorpresa di apprendere quante persone nei suoi edifici avessero disabilità mentali o fisiche, soffrissero di traumi o abusassero di alcol o droghe”, racconta High-Risers. “Queste famiglie avevano bisogno dell’aiuto di un assistente sociale, non di un consulente per il trasferimento”. Né c’era una forte domanda di residenze a reddito misto tra coloro le cui case di Cabrini-Green erano di fronte alla palla da demolizione. Il costruttore di uno di questi sviluppi sperava che 60 famiglie di Cabrini avrebbero fatto domanda per i 12 appartamenti messi da parte per loro; solo due hanno completato il processo.

I candidati allo sviluppo a reddito misto di Chicago sarebbero stati controllati per le scelte di vita, vale la pena notare, il che senza dubbio ha soppresso la domanda da parte dei trasferiti. I candidati con precedenti penali, conti non pagati, test antidroga falliti, o i cui figli non si presentavano a scuola, sarebbero stati respinti. Questa condizione riecheggiava i primi anni dell’edilizia pubblica, osserva Austen, quando i “disoccupati, instabili o indecorosi” si ritrovavano respinti. New York ha rifiutato a lungo gli alloggi pubblici sulla base di “fattori come la tossicodipendenza, la maternità non sposata, il lavoro irregolare”, sottolinea Nicholas Dagen Bloom. Negli anni ’60, però, sotto la pressione di politici e attivisti, la NYCHA, come altre agenzie immobiliari, ha iniziato ad ammettere un numero crescente di beneficiari del benessere negli alloggi pubblici, e ha allentato i controlli in generale. Se la povertà colpisce semplicemente alcune persone, come fa un disastro naturale, è gratuitamente crudele incolpare le vittime della loro sfortuna. Ma se, più plausibilmente, la povertà deriva da complicate interazioni tra le scelte che facciamo e le cose che ci succedono, fornire alloggi (o altri benefici) senza domande e senza vincoli è un grave errore. Tale “generosità” rafforza i comportamenti che perpetuano la povertà, mentre scredita efficacemente i comportamenti che la evitano e la abbreviano. In ogni caso, una repubblica in cui il governo deriva i suoi giusti poteri dal consenso dei governati, e gestisce uno stato sociale che deriva le sue risorse dalla sofferenza dei contribuenti, non può ignorare un diffuso rifiuto dei benefici incondizionati di assistenza sociale.

I contrari che difendono l’edilizia pubblica dell’era Cabrini-Green hanno dalla loro parte gli elementi di sorpresa e persino di audacia. I suoi critici avevano, e hanno, qualcosa di più forte: la forza pratica dell’opposizione democratica e la forza morale di un contratto sociale che affronta non solo i bisogni materiali dei poveri ma anche le loro scelte e il loro carattere. La saggezza convenzionale può essere noiosa; ma, in alcuni casi, è degna di nota per essere saggia.

William Voegeli è senior editor della Claremont Review of Books, visiting scholar al Salvatori Center del Claremont McKenna College, e contribuisce all’American Project alla Pepperdine School of Public Policy.