De hervorming van de ongeveer 1 biljoen dollar aan welzijnsprogramma’s van de Verenigde Staten is een eeuwigdurend onderwerp voor wetgevers om over te debatteren, maar weinig federale welzijnsinitiatieven ondergaan regelmatig zoveel kritisch onderzoek van would-be hervormers als het Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP), ook wel bekend als voedselbonnen. Verhalen over mogelijk misbruik van het programma halen gemakkelijk de krantenkoppen, de door president Donald Trump voorgestelde begroting – die zich heeft uitgesproken tegen het programma zoals het nu bestaat – zou leiden tot een aantal bezuinigingen op het programma, en Amerikanen zijn verdeeld over de vraag of het huidige systeem werkt.
Dit 70 miljard dollar kostende programma biedt essentieel voedsel aan iets minder dan 44 miljoen Amerikanen met een laag inkomen, van wie de meerderheid vrouwen en kinderen zijn. Maar het initiatief zelf is sinds de recessie in 2008 snel uit de hand gelopen en kost nu bijna twee keer zoveel als tien jaar eerder. (Dit komt grotendeels doordat door de economische omwenteling meer Amerikanen de hulp van voedselbonnen nodig hadden om hun gezin te voeden). Deze snelle groei heeft van het programma een doelwit gemaakt voor begrotingsgezinde wetgevers zoals voorzitter Paul Ryan.
Critici baseren hun verzet tegen het programma vaak op de overtuiging dat SNAP zelf vergeven is van fraude. Zij beweren dat groepen bijstandsontvangers de Amerikaanse belastingbetaler bestelen door uitkeringen aan te vragen waarvoor ze niet in aanmerking komen, door meer uitkeringen aan te vragen dan waar ze wettelijk recht op hebben, en door voedselbonnen te verkopen om andere dingen te kopen dan voedsel, zoals wapens of drugs.
De werkelijke geschiedenis van voedselbonfraude laat echter zien dat – hoewel het Amerikaanse ministerie van Landbouw, het federale agentschap dat verantwoordelijk is voor SNAP, met dergelijke fraude is geconfronteerd – die bezorgdheid vandaag de dag misplaatst is.
Het eerste formele voedselbonnenprogramma in de Verenigde Staten werd in 1939 ingevoerd als een middel om de Verenigde Staten eindelijk uit de Grote Depressie te helpen. Gedurende de hele jaren dertig waren de landbouwprijzen sterk gedaald en hadden de boeren moeite om hun oogstoverschotten te verkopen. Terzelfder tijd leden miljoenen Amerikaanse werklozen honger. Daarom kwam Uncle Sam met het “Food Stamps Plan”, een initiatief waarbij gezinnen die voor $1 aan oranje zegels kochten om hun boodschappen te doen, een extra blauwe zegel van $0,50 kregen waarmee ze goederen konden kopen die de regering als “overschotten” had bestempeld. In 1943 hadden zo’n 20 miljoen mensen op de een of andere manier van het programma gebruik gemaakt.
Helaas werd minder dan zes maanden nadat de USDA dit eerste federale voedselbonneninitiatief had ingevoerd, een winkelier, ene Nick Salzano, betrapt op het frauderen van klanten die met de zegels betaalden. Het geval van de heer Salzano werd breed uitgemeten als het eerste bekende incident van voedselbonfraude, hoewel zijn inspanningen in de beginjaren van het programma geen navolging lijken te hebben gevonden.
Terwijl de toenemende economische welvaart van de Tweede Wereldoorlog een einde maakte aan de eerste voedselboninitiatieven, kwam de behoefte aan een dergelijk programma opnieuw naar voren als een nationale kwestie tijdens de campagne van John F. Kennedy voor het Witte Huis in 1960. Terwijl het grootste deel van het land in de jaren 1950 tot bloei was gekomen, bleven bepaalde delen van het land door armoede en honger geteisterd. Eén zo’n hoek was het steenkoolgebied van West Virginia en toen de toenmalige kandidaat Kennedy en zijn vrouw Jackie campagne voerden in de regio waren zij geschokt door wat zij aantroffen. Zoals Ted Sorensen, Kennedy’s voormalige speechschrijver en latere biograaf, schreef:
“Hij was ontzet door de erbarmelijke omstandigheden die hij zag, door de kinderen van armoede, door de gezinnen die leefden op overschotten van reuzel en maïsmeel, door de verspilling van menselijke hulpbronnen… Hij riep op tot betere huisvesting en betere scholen en betere voedseldistributie… Hij hield een schraal overschot voedselpakket omhoog en haalde echte gevallen van nood aan.”
In 1961, na zijn opzienbarende overwinning in de presidentsverkiezingen, was Kennedy’s eerste executieve order om een nationaal voedselbonnenprogramma, vergelijkbaar met dat van de Grote Depressie, opnieuw in te voeren. Drie jaar later werd dit proefprogramma onder president Lyndon B. Johnson permanent gemaakt door de Food Stamp Act van 1964.
Het programma, waarvan het Congres aanvankelijk schatte dat het slechts aan maximaal 4 miljoen mensen ten goede zou komen, groeide boven ieders verwachting. In 1970 kochten al zo’n 5 miljoen Amerikanen voedselbonnen via het initiatief, een aantal dat tegen het eind van het volgende jaar was verdubbeld tot 10 miljoen. Met de steun van de boeren van het land, die nog steeds profiteerden van de bevoorrading van het programma ook al werden specifieke goederen niet langer als “overschotten” beschouwd, en dankzij een sterk pleidooi van armoedegroeperingen, werd in 1977 de vereiste om geld uit te geven voor de aankoop van zegels om te kunnen deelnemen, afgeschaft, wat betekende dat nu ook de allerarmsten konden profiteren van de nationale inspanning om de honger uit te roeien. In 1979 waren ongeveer 20 miljoen Amerikanen met een laag inkomen afhankelijk van het programma, waarvan de overgrote meerderheid de voedselbonnen goed gebruikte om zichzelf te voeden.
Helaas, naarmate het programma groeide, nam ook het aantal gevallen van misbruik toe. In de jaren zeventig en tachtig ontdekten USDA-agenten dat er voedselbonnen werden verhandeld in Chicago, St. Louis en Philadelphia. Gevangenen in Tennessee werden thuisgehouden door familieleden die probeerden hun uitkering te krijgen, terwijl voedselbonnenontvangers in Ohio hun bonnen voor geld aan winkeliers verkochten. Federale agenten die begin jaren tachtig in Nevada werkten, vertelden verslaggevers van TIME dat zij in staat waren “vier pistolen, twee diamanten ringen, een handzaag, cocaïne, een ara uit Mexico, de aangeboden diensten (uiteraard geweigerd) van twee prostituees, zelfs een driekamerwoning op Tamalpias Avenue,” allemaal met voedselbonnen te kopen.
Tussen 1981 en 1983 ontdekte een federale task force van 900 medewerkers bewijzen die leidden tot 1.390 aanklachten wegens fraude met voedselbonnen op nationaal niveau en een onderzoek in de jaren zeventig toonde aan dat het fraudepercentage in bepaalde steden opliep tot 55,4%. Hoewel deze aanklachten slechts een klein aantal van de ongeveer 22 miljoen ontvangers van voedselbonnen in het begin van de jaren ’80 vertegenwoordigden, werd de impact ervan geschat op ongeveer 1 miljard dollar van het toenmalige initiatief van 30 miljard dollar. Een voormalig inspecteur-generaal van het ministerie van Landbouw vertelde TIME in 1982: “Er is zoveel fraude dat we niet betrappen, dat het verbijsterend is.”
Incidenten van fraude op hoog niveau brachten uiteindelijk de mythe van de “welzijnskoningin” voort en maakten het voedselbonnenprogramma begin jaren tachtig tot “het meest impopulaire sociale welzijnsprogramma met een ruime marge”. Toen het Congres rapporten ontving over nationale fraudepercentages tussen de 10 en 20%, werd het programma een rijpe prooi voor Ronald Reagan’s pogingen om de overheidsuitgaven terug te dringen.
Reagan’s voedselbonnen hervormingen kwamen in een groot aantal vormen, van het veranderen van de manier waarop het in aanmerking komen werd bepaald tot het snijden in school-lunch programma’s tot het geven van USDA-inspecteurs meer instrumenten voor handhaving, maar de meest effectieve poging om fraude te verminderen kwam eigenlijk van het veranderen van voedselbonnen technologieën.
Voor het grootste deel van de geschiedenis van het voedselbonnenprogramma werden de uitkeringen op kleine schaal via fysieke papieren zegels uitgedeeld door lokale gemeenten, wat betekende dat de bonnen zelf gemakkelijk te vervalsen waren en vaak moeilijk te traceren. Maar aan het eind van de jaren tachtig begonnen de staten met de invoering van de nu gebruikelijke Electronic Benefits Transfer (EBT)-kaart. Deze kaarten zijn de manier waarop SNAP-deelnemers ook vandaag nog hun uitkeringen ontvangen. Ze zijn rechtstreeks gekoppeld aan de identificatiegegevens van de overheid, vereisen een PIN-code om betalingen te autoriseren en omvatten geen uitwisseling van contant geld tijdens transacties, allemaal wijzigingen die een groot aantal potentiële bronnen van fraude elimineren wanneer de zegels van gezinnen naar winkeleigenaars gaan.
Hoewel critici nog steeds graag oude argumenten van ongebreideld misbruik gebruiken om een programma dat miljoenen Amerikanen voedt af te kraken, is het fraudepercentage gedaald van “ongeveer 4 cent op de dollar in 1993 tot ongeveer 1 cent” in 2006.
En deze daling heeft zich alleen maar doorgezet, met een fraudecijfer van 3,5% in 2012 dat is gedaald tot minder dan 1,5% nu.
Emelyn Rude is een voedselhistoricus en de auteur van Tastes Like Chicken, dat nu verkrijgbaar is.
Contacteer ons op [email protected].