Acordos executivos – isto é, acordos internacionais celebrados entre chefes de Estado ou seus representantes, geralmente sem necessidade de aprovação parlamentar – não estão explicitamente autorizados na Constituição. A Constituição é omissa sobre acordos internacionais – excepto porque confere ao Presidente, em cooperação com o Senado, o poder de fazer e celebrar tratados. No entanto, há muito que foi estabelecido o princípio de que a capacidade dos Estados Unidos para negociar e celebrar acordos internacionais não é esgotada pelo poder dos tratados. Este princípio tem sido repetidamente reconhecido na condução efectiva dos negócios estrangeiros dos Estados Unidos desde os primeiros dias da República. Desde meados do século XIX, mas especialmente desde a Segunda Guerra Mundial, a utilização de acordos executivos nos Estados Unidos tem excedido a utilização de tratados por uma margem cada vez mais ampla.
A expressão “acordo executivo”, que não é amplamente utilizada fora dos Estados Unidos mas que tem os seus equivalentes no estrangeiro, é entendida pelo Departamento de Estado para se referir, em geral, a qualquer acordo internacional que entre em vigor relativamente aos Estados Unidos sem o conselho e o consentimento do Senado que é constitucionalmente exigido para os tratados. Em particular, entende-se que se refere a três tipos de acordos: os feitos ao abrigo de, ou em conformidade com, um tratado existente; os feitos sujeitos à aprovação ou implementação do Congresso (“acordos congressional-executivos”); e os feitos ao abrigo, e em conformidade com, os poderes constitucionais do Presidente (“acordos executivos únicos”). Nenhum destes acordos executivos está sujeito ao processo formal de tratamento especificado no artigo II, secção 2, cláusula 2, da Constituição.
Um acordo executivo baseado num tratado, desde que esteja dentro da intenção, âmbito e objecto do tratado-mãe, tenha a mesma validade e efeito que o próprio tratado e esteja sujeito às mesmas limitações constitucionais. Derivado de um dos elementos da “lei suprema da terra”, prevalece sobre todas as leis estatais inconsistentes e segue a regra consuetudinária que favorece o instrumento mais tarde no tempo em caso de inconsistência com um estatuto federal. Um exemplo conspícuo de um acordo executivo baseado num tratado é o compromisso tradicional que define os termos de submissão a julgamento ou arbitragem ao abrigo de uma convenção de base. Outro é encontrado nas centenas de acordos de estatuto de forças e outros acordos necessários para levar a cabo o tratado do atlântico norte, o elemento fundamental da política dos Estados Unidos na Europa desde a guerra mundial ii.
Um acordo congressional-executivo é baseado ou num acto prévio ou posterior do Congresso autorizando a elaboração do acordo ou fornecendo autoridade geral para a acção executiva necessária internacionalmente para implementar a legislação em questão. O âmbito ou objecto do acordo é o mesmo quer o acto do Congresso venha antes ou depois da negociação do acordo; o acto do Congresso assume frequentemente a forma de uma autorização para celebrar ou realizar um acordo já negociado. No entanto, em princípio, o acordo deve residir no âmbito dos poderes conjuntos do Congresso e do Presidente, para ter validade constitucional. Um acordo fora da competência legal do Congresso ou do Presidente, as autoridades geralmente concordam, seria inconstitucional. Por outro lado, como o Instituto Americano de Direito comentou, “a fonte de autoridade para fazer um acordo congressional-executivo pode ser mais ampla mesmo do que a soma dos respectivos poderes do Congresso e do Presidente”, e “em assuntos internacionais o Presidente e o Congresso juntos têm todos os poderes dos Estados Unidos inerentes à sua soberania e nacionalidade e podem, portanto, fazer qualquer acordo internacional sobre qualquer assunto”. Em qualquer caso, em parte devido à preocupação de verificar e equilibrar o Presidente na condução dos assuntos externos, a grande maioria dos acordos executivos celebrados pelos Estados Unidos – por exemplo, os Acordos de Empréstimo-Lease da Segunda Guerra Mundial e as Leis de Expansão do Comércio de 1934 e 1962 – são deste tipo. Tal como a sua contrapartida baseada em tratados, derivada de um dos elementos da “lei suprema da terra”, o acordo congressional-executivo substitui todas as leis estaduais inconsistentes e segue a regra consuetudinária que favorece o instrumento mais tarde no tempo em caso de inconsistência com um estatuto federal.
Acordo executivo condicional são acordos internacionais celebrados pelo Presidente sem referência a tratado ou autoridade estatutária, ou seja, exclusivamente com base nos poderes constitucionais do Presidente como chefe do executivo e comandante-chefe, responsável pelas relações externas e assuntos militares dos Estados Unidos. Os registos do Departamento de Estado indicam que apenas uma pequena percentagem de acordos executivos são deste tipo e que a grande maioria tem tratado essencialmente de assuntos diplomáticos e militares de rotina. Por conseguinte, com excepções relativamente menores (tais como acordos que resolvem reclamações pecuniárias e de danos pessoais de cidadãos contra governos estrangeiros), tiveram pouco impacto directo nos interesses privados e, por conseguinte, deram origem a poucos litígios internos. No entanto, em parte por receio de que o Presidente pudesse empreender por acordo internacional o que seria inconstitucional por lei, como de facto ocorreu no Missouri v. holland (1920), tais acordos não têm sido isentos de controvérsia. Duas questões em particular continuam a sobressair.
Primeiro há a questão, ainda não resolvida de forma conclusiva, de saber se o Congresso pode legislar no sentido de proibir ou limitar de outra forma os acordos executivos únicos. Embora limitações abrangentes a tais acordos, incluindo a proposta de emenda de tijolo de 1953-1954, não tenham até agora sido adoptadas, o Congresso restringiu ocasionalmente a autoridade presidencial de formas que parecem excluir alguns acordos executivos. Por exemplo, a Resolução das Potências de Guerra de 1973, que exige autorização do Congresso para introduzir tropas de combate em situações hostis, restringe indiscutivelmente o Presidente de fazer acordos que comprometeriam as forças armadas dos Estados Unidos a guerras estrangeiras não declaradas. Da mesma forma, a Lei de Controlo de Armas e Desarmamento de 1961 proíbe a limitação ou redução do armamento “excepto nos termos do tratado que estabelece o poder … ou a menos que autorizado por outra legislação do Congresso dos Estados Unidos da América”. A validade de tais restrições à autoridade presidencial foi contestada pelos Presidentes e tem ainda de ser determinada pelo Supremo Tribunal.
Segundo, embora seja amplamente aceite que o Presidente, sob a cláusula do “poder executivo”, tem autoridade para concluir acordos executivos únicos que não sejam inconsistentes com a legislação em áreas em que o Congresso tem responsabilidade primária, há uma questão sobre se o Presidente sozinho pode tornar um acordo inconsistente com um acto do Congresso ou, alternativamente, se um acordo executivo único pode substituir uma legislação anterior inconsistente do Congresso. A opinião dominante, enraizada na crença de que seria inconsciente um acto de uma única pessoa – o Presidente – revogar um acto do Congresso, é que os acordos executivos únicos são inoperantes como lei nos Estados Unidos na medida em que entram em conflito com um acto anterior do Congresso numa área de competência congressional. Esta é a posição tomada por um tribunal federal de recurso nos Estados Unidos v. Guy W. Capps, Inc. (4th Circuit, 1953) e pelo Instituto de Direito Americano. O Supremo Tribunal ainda não proferiu uma decisão definitiva a este respeito, contudo.
As duas questões precedentes à parte, existe um amplo acordo sobre o âmbito e efeito de acordos executivos únicos como uma questão de direito constitucional. Tal como os outros dois tipos de acordos executivos, estão sujeitos às mesmas limitações aplicáveis aos tratados, não estão limitados pela décima emenda, e substituem todas as leis estatais inconsistentes.
Em suma, todas as três categorias de acordos executivos revelam uma tendência histórica para uma forte liderança executiva em matéria de negócios estrangeiros. Apenas três pontos finais precisam de ser acrescentados. Primeiro, a decisão de recorrer a estes acordos em vez da alternativa do tratado é essencialmente uma decisão política, afectada mais pelas circunstâncias envolventes do que por teorias abstractas do direito. Em segundo lugar, uma vez em vigor, os acordos executivos são presuntivamente vinculativos para os Estados Unidos e para as outras partes contratantes ao abrigo do direito internacional, na mesma medida e da mesma forma que os tratados. Terceiro, as obrigações internacionais assumidas ao abrigo de tais acordos sobrevivem a todas as limitações ou restrições subsequentes no direito interno.
Burns H. Weston
(1986)
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