Key Points
- Os EUA aproveitam o seu papel dominante na economia global e nas IFIs para impor o PAE aos países em desenvolvimento e abrir os seus mercados à concorrência das empresas dos EUA.
- As redes de segurança social e as reformas de boa governação não compensam as graves falhas que os PAE introduzem, desregulamentando as leis e diminuindo a capacidade do Estado para proteger o bem-estar dos seus cidadãos.
li>SAPs baseiam-se num modelo de maximização do lucro a curto prazo que perpetua a pobreza, a desigualdade e a degradação ambiental.
Atrás dos anos 80 e 90, os EUA têm sido uma força principal na imposição de Programas de Ajustamento Estrutural (PAE) à maioria dos países do Sul. Formulados como condições de empréstimo pelos governos do Norte e pelas Instituições Financeiras Internacionais (IFIs), os PAE exigem mudanças de política macroeconómica que obrigam as nações beneficiárias a liberalizar as suas políticas comerciais e de investimento.
Através das suas políticas de ajuda e comércio, Washington tem trabalhado para reestruturar as políticas económicas das nações do Sul. Os EUA desempenham um papel fundamental na concepção e financiamento de programas de ajustamento estrutural das principais IFI, nomeadamente o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), bem como os dos bancos multilaterais regionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A partir dos anos 80, os EUA começaram também a condicionar rotineiramente os seus acordos de ajuda à aceitação de um pacote de reformas económicas e à adesão às prescrições do Banco Mundial e do FMI. Além disso, os representantes comerciais dos EUA começaram a insistir em mudanças nas políticas económicas de outras nações para facilitar o aumento do comércio e investimento dos EUA. Os PAE incluem normalmente várias componentes básicas destinadas a reduzir a inflação, promover as exportações, cumprir os prazos de pagamento da dívida, e diminuir os défices orçamentais. Geralmente implicam reduções severas nas despesas e emprego do governo, taxas de juro mais elevadas, desvalorização cambial, salários reais mais baixos, venda de empresas governamentais, tarifas reduzidas, e liberalização dos regulamentos de investimento estrangeiro.
SAPs partilham um objectivo comum: afastar os países de modelos de desenvolvimento nacional auto-direccionados que se centram no mercado interno e em direcção a modelos de desenvolvimento virados para o exterior que sublinham a importância da integração completa nas estruturas globais dominantes de comércio, finanças, e produção. Em grande parte defendidos pela administração Reagan e pelo governo de Margaret Thatcher na Grã-Bretanha, os princípios neoliberais que moldam os PAE ganharam proeminência nas IFIs na década de 1980. A filosofia neoliberal do desenvolvimento económico reavivou os velhos preceitos do liberalismo económico, que sustentam que um mercado livre não regulamentado e o sector privado são os motores para um crescimento sem restrições, cujos benefícios se repercutirão dos proprietários do capital para toda a população.
A crise da dívida, que atingiu proporções de crise em 1982, deu às IFIs a alavanca necessária para impor os PAE aos países endividados do Sul. Com o declínio dos fluxos de capital privado Norte-Sul, os países endividados tornaram-se cada vez mais dependentes das IFI, o que condicionou novos empréstimos à implementação dos PAE. Nos anos 80, os PAE tornaram-se praticamente sinónimos de empréstimos das IFI. No Banco Mundial, a nova liderança instalada pelos Estados Unidos (que tradicionalmente nomeia o presidente do Banco Mundial), tocou os SAPs como soluções abrangentes e a longo prazo para as nações devedoras. Concebidos por Baker e Brady do Departamento do Tesouro dos EUA, os planos de renegociação da dívida também asseguraram que o ajustamento estrutural neoliberal se tornasse um pré-requisito para o alívio da dívida.
Virtualmente todos os países em desenvolvimento – especialmente na América Latina e África, e cada vez mais nos países em transição da Europa Central e Oriental – implementaram ou estão em processo de adesão aos SAPs. As políticas económicas ditadas pelas IFIs e Washington facilitaram grandemente o processo de integração económica global. Os PAE também conseguiram em grande medida reduzir os défices orçamentais do governo, eliminando a hiperinflação e mantendo os calendários de pagamento da dívida. Mas embora os balanços governamentais possam melhorar, os PAE não conseguiram estabelecer uma base para um desenvolvimento económico sustentável e equilibrado. Na sua esteira, os PAE levaram à falência das indústrias locais, aumentaram a dependência das importações de alimentos, esventraram os serviços sociais, e fomentaram um fosso cada vez maior entre ricos e pobres.
Para mitigar o duro impacto social da reestruturação económica mandatada pelo PAE e das medidas de austeridade, as IFIs patrocinaram fundos de investimento social. Este novo neostruralismo programático – denominado por alguns analistas – reduz o impacto social e político dos SAP através de programas de emprego temporário e outras medidas de alívio. O objectivo dos fundos de investimento social é proporcionar alívio temporário e evitar a agitação política até que os benefícios da reforma neoliberal comecem a esbater-se. As razões estruturais subjacentes à pobreza, desemprego e subnutrição ficam por resolver. A mudança mais recente nos SAPs é a promoção da boa governação por parte das IFIs. O FMI e o Banco Mundial estão a expandir as suas condições de empréstimo (e consequentemente o seu poder) para incluir reformas na transparência fiscal, orçamental e do sistema judicial, juntamente com as políticas económicas tradicionais. As medidas de boa governação são agora um critério para o selo de aprovação das IFIs.
Problemas com a actual política dos EUA
Problemas-chave
- os PAE são amplamente impostos a quase todos os países em desenvolvimento, enquanto o Norte apenas adere selectivamente aos seus próprios princípios neoliberais.
- os PAE podem atingir um crescimento nominal do PIB, mas é um crescimento baseado na extracção insustentável de recursos e na exploração de mão-de-obra barata.
- Elites e investidores estrangeiros beneficiam frequentemente de isenções fiscais e incentivos à produção, enquanto a economia nacional contrai dramaticamente, juntamente com os empregos que apoiam as classes baixa e média.
Poucos negariam que problemas como défices orçamentais persistentes, empresas governamentais ineficientes e ineficazes, e uma inflação rápida exigem reformas. Mas os PAE são impulsionados mais por princípios ideológicos neoliberais do que por avaliações objectivas dos problemas económicos específicos e potenciais de um país. Como resultado, o pacote padrão de ajustamento estrutural defendido pelas IFIs e pelo governo dos EUA não consegue dar resposta às necessidades individuais de um país, gerando assim uma série de problemas económicos, sociais, políticos e ambientais.
SAPs conseguem frequentemente atingir objectivos específicos tais como a privatização de empresas estatais, a redução da inflação, e a diminuição dos défices orçamentais. No entanto, em muitos casos, o crescimento do PIB dos países em processo de ajustamento estrutural está estagnado. O crescimento que ocorre é normalmente limitado a alguns sectores como a extracção de matérias-primas ou bens produzidos com mão-de-obra barata, em vez de um crescimento da produção mais global e sustentável. Mesmo quando uma economia dirigida pelo SAP está a crescer, geralmente não consegue criar emprego e gerar as receitas necessárias para pagar o influxo não regulamentado de importações estrangeiras. Assim, as reformas destinadas a abrir os países ao comércio, investimento e financiamento estrangeiros podem resultar no aumento das exportações e maior acesso ao capital estrangeiro, mas também aumentam a volatilidade financeira e o investimento especulativo, inundam os países afectados com bens de luxo importados, minam a indústria local, e constrangem o poder de compra local. Os PAE beneficiam um estrato restrito do sector privado – sobretudo os envolvidos na produção de exportação, intermediação comercial e financiamento de carteiras. Estes vencedores são geralmente elites bem ligadas e empresas transnacionais.
Layoffs de trabalhadores do governo, restrições salariais, taxas de juro mais elevadas, despesas governamentais reduzidas, e o encerramento das indústrias domésticas contribuem todos para a retracção do mercado interno. O estado fraco do mercado interno agrava o agravamento das condições socioeconómicas. Embora possa haver um novo dinamismo em certos sectores de elite, a insegurança social e económica agrava-se para a maioria das pessoas nos países sujeitos ao PAE. O resultado pode ser o aumento da instabilidade política (tais como motins por causa dos preços dos alimentos), surtos de violência da guerrilha, e desinteresse generalizado com (e não participação em) sistemas políticos eleitorais.
A ênfase colocada pelos PAE no aumento das exportações pode acelerar a destruição dos ecossistemas, acelerando as empresas extractivas tais como as indústrias madeireira, mineira e pesqueira. Na agricultura, os PAE aumentam a liberalização económica resultante dos acordos de comércio livre, minando a agricultura camponesa ao mesmo tempo que reforçam a agro-indústria orientada para a exportação (e a sua dependência de agro-químicos perigosos). A insistência dos PAE na desregulamentação das leis e na redução do tamanho das agências de aplicação da lei, obstrui ainda mais a capacidade de um governo para proteger o seu ambiente.
A redução da pobreza mundial é proclamada como um dos principais objectivos dos credores americanos e multilaterais, as políticas dos PAE atingem mais duramente os pobres. O aumento do desemprego e a diminuição dos serviços governamentais são os golpes mais directos, mas as mudanças no sistema fiscal enfatizam frequentemente impostos sobre vendas fáceis de recolher e regressivos que também afectam de forma desproporcionada as classes mais baixas. Requisitos de crédito mais rigorosos e taxas de juro mais elevadas tornam praticamente impossível para os pequenos agricultores e empresas investir. A liberalização do comércio torna os artigos importados menos caros, mas a maioria das pessoas nos países de baixo rendimento consome pouco para além das necessidades básicas.
Embora as IFIs e o governo dos EUA tenham tocado nos SAPs como solução para os problemas económicos que os países pobres e de rendimento médio do mundo enfrentam, o objectivo não declarado do ajustamento estrutural mandatado pelas IFIs é o de integrar mais completamente os países do Sul nos sistemas globais de comércio, finanças e produção dominados pelo Norte. Neste último aspecto, os SAPs têm sido bem sucedidos. Uma estreita elite nos países em processo de SAP beneficia da reestruturação e de uma maior integração, mas os principais beneficiários são investidores e comerciantes estrangeiros.
Após décadas de governos centrais populistas e intervencionistas subversivos, as IFI aceitaram recentemente algumas das críticas levantadas contra as suas noções neoliberais de um Estado minimalista. Mas as IFIs só tendem a adoptar programas neo-estruturalistas de investimento social após o trabalho sujo de ajustamento estrutural neoliberal ter sido concluído na sua maioria. Da mesma forma, a sua preocupação tardia com a boa governação só vem à tona depois de sucessivos SAPs já terem desmantelado muitas instituições estatais importantes e continuarem a minar a capacidade dos governos para exercer controlo sobre o desenvolvimento económico nacional.
Toward a New Foreign Policy
Key Recommendations
- The U.S. devem assumir a liderança na defesa de um papel importante dos governos mutuários e dos seus representantes cidadãos na determinação das condições de empréstimo.
- A política externa de Washington deve encorajar um desenvolvimento sustentável e equitativo que beneficie a população local e não os comerciantes e financiadores internacionais.
- Os E.U.A. devem promover a transparência nas operações de empréstimo das IFIs. As condições de empréstimo e os documentos do programa devem estar disponíveis ao público para que todas as partes sejam informadas e responsáveis.
Como os SAPs orientam a forma como o dinheiro é gasto, devem assegurar uma boa utilização dos fundos de desenvolvimento. No entanto, os PAE são largamente impostos aos países em desenvolvimento sem um contributo suficiente dos próprios sectores da sociedade que a eles serão sujeitos. Por vezes, os PAE são impostos apesar da oposição explícita. Além disso, tanto Washington como as IFIs falham consistentemente em alargar o âmbito dos PAE para considerar a pobreza, o desemprego, a saúde do mercado interno, o impacto dos padrões de desenvolvimento no ambiente, e a capacidade de um governo para assegurar que os benefícios do desenvolvimento económico sejam distribuídos equitativamente.
Os EUA poderiam optar por liderar um esforço para mudar o foco do ajustamento estrutural. Através da sua influência financeira nas IFIs, do seu papel central na formação da integração económica global, e dos seus próprios programas de empréstimos bilaterais, Washington tem o poder de mudar ou eliminar os SAPs. Infelizmente, os EUA não tem exercido a sua liderança de forma responsável. Em vez disso, continua a perseguir ganhos a curto prazo, considerando as rigorosas reformas económicas exigidas pelos PAE como a melhor forma de promover o bem-estar económico dos EUA.
Os EUA deveriam alargar o foco da sua política económica externa, afastando-se dos objectivos estreitos e deslocados dos PAE para dar mais consideração a outras questões como o crescimento sustentável, distribuição equitativa, geração de emprego, e desenvolvimento comunitário. Da mesma forma, os EUA deveriam pressionar o Banco Mundial a reduzir drasticamente os seus empréstimos de ajustamento estrutural e aumentar os empréstimos para projectos de desenvolvimento sustentável. Embora não seja necessário excluir os factores macroeconómicos das políticas de Washington, estes deveriam fazer parte de uma definição mais ampla dos interesses nacionais dos EUA no estrangeiro e deveriam abranger mais do que simplesmente facilitar o comércio e o investimento dos EUA. Se os padrões económicos e a adopção de políticas económicas forem condicionados à assistência financeira, não devem ser mais rigorosos do que aqueles que os EUA e outras nações doadoras consideram aceitáveis para si próprios, e devem ser mutuamente acordados tanto pelos EUA como pelo país mutuário.
Outras recomendações para uma política externa dos EUA mais responsável incluem o seguinte:
- A mudança mais importante que os EUA poderiam iniciar é tornar os acordos financeiros binacionais e multinacionais um processo mais inclusivo e aberto. Washington deve insistir que todos os sectores potencialmente afectados da sociedade do país devedor estejam representados nos processos de negociação. A participação dos cidadãos em todas as fases dos empréstimos das IFI – desde o planeamento e definição do âmbito dos projectos até à implementação e avaliação – deve ser padrão. Os EUA deveriam também encorajar um papel importante para os governos afectados na elaboração dos termos dos acordos, em vez de serem considerados como os destinatários passivos dos PAE. O Banco Mundial lançou recentemente uma iniciativa histórica para encorajar tal participação, trabalhando com grupos da sociedade civil em vários países para avaliar o impacto dos PAE (ver SAPRI em Sources for More Information).
- O alívio imediato da dívida dos países empobrecidos deve ser uma prioridade para os EUA e as IFIs. O peso excessivo da dívida, frequentemente resultante de projectos de desenvolvimento mal concebidos e de PAE impostos pelo Norte, impedem os governos de reter receitas e de dedicar recursos suficientes à saúde, à educação, ao ambiente e ao desenvolvimento comunitário. Além disso, os programas de alívio da dívida dos EUA e das IFI deveriam ser dissociados das condicionalidades do SAP.
Li>Os empréstimos estrangeiros e os acordos de ajuda devem ser transparentes. As condições e termos de todos os empréstimos devem ser declarados publicamente para que os cidadãos do país beneficiário estejam plenamente conscientes do impacto potencial dos acordos de empréstimo.li> Os EUA devem examinar cuidadosamente o que o director-geral do FMI Michel Camdessus denomina “a segunda geração de reformas estruturais”, o que inclui mais reformas macroeconómicas neoliberais juntamente com a condicionalidade da boa governação e medidas para proporcionar alívio temporário aos afectados pelos PAE. Embora as estipulações de governação (tais como maior transparência orçamental e reforma judicial) possam ser mudanças positivas, colocam um fardo adicional aos países e aumentam o poder de Washington e das IFIs para ditar a política no Sul.li> Os EUA devem encorajar o reconhecimento pelas IFIs da necessidade de intervenção económica selectiva por parte dos governos para regular e orientar um crescimento sustentável e equitativo. Na sua insistência na promoção do sector privado, Washington não reconhece a importância fundamental dos regulamentos governamentais e das redes de segurança na promoção e manutenção do desenvolvimento económico.
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