Reno v. Flores

Am 28. Januar 1997, während der Amtszeit von Präsident Bill Clinton, unterzeichneten das Center for Human Rights and Constitutional Law (CHRCL) und die Bundesregierung die Vergleichsvereinbarung Flores v. Reno, die auch als The Flores Settlement Agreement (FSA), Flores Settlement, Flores v. Reno Agreement bekannt ist. Nach vielen Jahren des Rechtsstreits, der mit der Einreichung der Sammelklage Flores v. Meese am 11. Juli 1985 begann und den Fall Reno v. Flores des Obersten Gerichtshofs einschloss, der 1993 entschieden wurde, wurde das Zustimmungsdekret oder der Vergleich vor dem United States District Court for the Central District of California zwischen den Parteien geschlossen. Der gerichtlich überwachte Vergleich, das Flores Settlement Agreement (FSA), wird weiterhin vom District Court for the Central District of California beaufsichtigt. Die Flores-Vereinbarung hat seitdem strenge nationale Vorschriften und Standards bezüglich der Inhaftierung und Behandlung von Minderjährigen in Bundesgewahrsam festgelegt. Unter anderem stimmte die Bundesregierung zu, Kinder in der am wenigsten restriktiven Umgebung zu halten und die prompte Entlassung von Kindern aus der Einwanderungshaft zu gewährleisten.:1650

Nach einem Bericht des Congressional Research Service (CRS) vom 17. September 2018 war das FSA „als vorübergehende Maßnahme gedacht“:7 Bis 2001 vereinbarten beide Parteien, dass das FSA „bis 45 Tage nach der Veröffentlichung der endgültigen Vorschriften durch die Beklagten“ für die Behandlung von inhaftierten, minderjährigen Personen in Kraft bleiben würde.“Bis 2019 hatte die Bundesregierung „keine derartigen Regeln oder Vorschriften veröffentlicht“, so dass das FSA „weiterhin die Behörden regelt, die jetzt die Funktionen der ehemaligen INS ausführen“:7 Mit der Flores-Regelung hat die Exekutive zwei Optionen in Bezug auf die Inhaftierung ankommender Familieneinheiten, die eine glaubwürdige Furcht vor Verfolgung zeigen, bis zum Ausgang ihres Abschiebeverfahrens vor dem Einwanderungsgericht: (1) Familieneinheiten generell freizulassen; oder (2) Familieneinheiten generell zu trennen, indem die Eltern in Haft bleiben und nur die Kinder freigelassen werden.

Das Flores-Abkommen legt landesweite Richtlinien und „Standards für die Inhaftierung, Freilassung und Behandlung von Minderjährigen im Gewahrsam der Einwanderungs- und Einbürgerungsbehörde (INS) fest, indem es ihnen Priorität für die Freilassung in den Gewahrsam ihrer Familien einräumt und verlangt, dass diejenigen, die sich in Bundesgewahrsam befinden, in der am wenigsten restriktiven Umgebung untergebracht werden“, so ein NBC News-Artikel von 2018.

Nach Angaben der juristischen Non-Profit-Organisation Human Rights First verlangt der FSA, dass die Einwanderungsbehörden „Kinder ohne unnötige Verzögerung aus der Einwanderungshaft entlassen, und zwar in der Reihenfolge, in der sie bevorzugt werden, beginnend mit den Eltern und unter Einbeziehung anderer erwachsener Verwandter sowie lizenzierter Programme, die bereit sind, das Sorgerecht zu übernehmen“. Wenn eine geeignete Unterbringung nicht „sofort verfügbar ist, ist die Regierung verpflichtet, die Kinder in der „am wenigsten einschränkenden“ Umgebung unterzubringen, die ihrem „Alter und ihren besonderen Bedürfnissen“ entspricht. Das Vergleichsabkommen verlangte auch, dass die Regierung „Standards in Bezug auf die Betreuung und Behandlung von Kindern in Einwanderungsgewahrsam umsetzt.“

Die FSA verlangte von den Einwanderungsbeamten, dass sie inhaftierten Minderjährigen „Nahrung und Trinkwasser in angemessener Weise“, „medizinische Hilfe, wenn der Minderjährige Notfalldienste benötigt“, „Toiletten und Waschbecken“, „angemessene Temperaturkontrolle und Belüftung“, „angemessene Aufsicht, um den Minderjährigen vor anderen zu schützen“, „Kontakt mit Familienmitgliedern, die mit dem Minderjährigen festgenommen wurden, und Trennung von nicht verwandten Erwachsenen, wann immer dies möglich ist.“:3-4

Unter der Vergleichsvereinbarung stimmten die Einwanderungsbehörden zu, Minderjährige „ohne unnötige Verzögerung“ freizulassen, wenn die Inhaftierung nicht erforderlich ist, um die Sicherheit und das Wohlergehen des Minderjährigen zu schützen oder um das rechtzeitige Erscheinen des Minderjährigen bei einem Verfahren vor den Einwanderungsbehörden sicherzustellen, d.h. wenn die Beamten den Minderjährigen an einen Elternteil oder Vormund übergeben, der sich bereit erklärt, zu erscheinen, und der Minderjährige kein Fluchtrisiko darstellt.

Der FSA legte eine „Präferenz-Rangfolge für Sponsorentypen“ fest, mit Eltern, dann gesetzlichen Vormündern als erste Wahl, dann einem „erwachsenen Verwandten“, einer „erwachsenen Einzelperson oder Einrichtung, die vom Elternteil oder gesetzlichen Vormund des Kindes benannt wurde“, einem „lizenzierten Programm, das bereit ist, das Sorgerecht zu übernehmen“, einem „Erwachsenen oder einer Einrichtung, die vom Office of Refugee Resettlement (ORR) genehmigt wurde“.

Die Einwanderungsbehörden erklärten sich bereit, Minderjährigen den Kontakt zu Familienmitgliedern zu ermöglichen, mit denen sie verhaftet wurden, und Minderjährige „umgehend“ mit ihren Familien wieder zusammenzuführen. Die Bemühungen zur Familienzusammenführung sollen fortgesetzt werden, solange sich der Minderjährige in Haft befindet.

Die Flores-Vereinbarung verlangt jedoch, dass „nach der Verhaftung die INS Minderjährige in Einrichtungen festhält, die sicher und hygienisch sind und die mit der Sorge der INS um die besondere Schutzbedürftigkeit von Minderjährigen übereinstimmen“ und „…ein solcher Minderjähriger soll vorübergehend in einem lizenzierten Programm untergebracht werden … zumindest bis zu dem Zeitpunkt, an dem die Freilassung erfolgen kann … oder bis das Einwanderungsverfahren des Minderjährigen abgeschlossen ist, je nachdem, was früher eintritt.“

Nachfolgende Geschichte

Die Parteien vereinbarten, dass der Rechtsstreit beendet sein würde, sobald die Regierung die Regelungen, die dem Vergleich entsprechen, fertiggestellt hat. Da die Regierung noch keine solchen Vorschriften erlassen hat, ist der Rechtsstreit noch nicht abgeschlossen. Die Einhaltung des Vergleichs war Gegenstand von Kritik und Rechtsstreitigkeiten, die zu Erweiterungen und Änderungen führten. Im Jahr 2001 kam das Office of the Inspector General des US-Justizministeriums zu dem Schluss: „Obwohl die INS seit der Unterzeichnung des Flores-Abkommens erhebliche Fortschritte gemacht hat, hat unsere Überprüfung Mängel bei der Umsetzung der Richtlinien und Verfahren festgestellt, die als Reaktion auf Flores entwickelt wurden.“

Im November 2002 unterzeichnete Präsident George W. Bush den Homeland Security Act, der die INS abschaffte und die Zuständigkeit für unbegleitete minderjährige Ausländer dem Justizministerium entzog. Das neue US-Ministerium für Innere Sicherheit erhielt die Verantwortung für die Festnahme, Überstellung und Rückführung illegaler Ausländer, während das Amt für die Wiederansiedlung von Flüchtlingen im US-Ministerium für Gesundheit und Soziales die Verantwortung für die Betreuung, Unterbringung und Wiedervereinigung unbegleiteter minderjähriger Ausländer mit ihren Eltern übernahm. Im Jahr 2005 startete die Bush-Administration die „Operation Streamline“, die alle illegalen Einwanderer zur strafrechtlichen Verfolgung weiterleitete, aber diejenigen ausnahm, die mit Kindern reisten.

Im Jahr 2008 unterzeichnete Präsident Bush das William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act, eine Neugenehmigung des Victims of Trafficking and Violence Protection Act aus dem Jahr 2000, in dem einige der Standards des Flores-Abkommens kodifiziert wurden. Das Gesetz sah die beschleunigte Rückführung unbegleiteter ausländischer Minderjähriger in die angrenzenden Staaten Mexiko und Kanada vor, während unbegleitete Kinder aus El Salvador, Guatemala und Honduras von der beschleunigten Rückführung ausgenommen wurden, um den Opfern von Menschenhandel einen gewissen Schutz zu bieten.

Im Versuch, das Abkommen einzuhalten und gleichzeitig Familien zusammenzuhalten und die amerikanische Einwanderungskrise von 2014, eine Flut von Flüchtlingen, die vor der Gewalt in Mittelamerika flohen, zu bewältigen, errichtete das Heimatschutzministerium unter Präsident Barack Obama Familieninternierungszentren in Pennsylvania und Texas.

Am 24. Juli 2015, in Flores v. Johnson 2015 C.D. Cal, entschied Bezirksrichterin Dolly M. Gee, dass das Zustimmungsdekret gleichermaßen für begleitete und unbegleitete Minderjährige gilt und dass die Einwanderungsbehörden das Zustimmungsdekret verletzt haben, indem sie sich weigerten, begleitete Minderjährige, die in einer Familienhaftanstalt festgehalten werden, freizulassen. Die Regierung behauptete, dass durchschnittlich 20 Tage für die Beurteilung von Ansprüchen auf „glaubwürdige Furcht“ und „begründete Furcht“ erforderlich seien, die zu den Gründen für Asyl in den Vereinigten Staaten gehören. Am 21. August 2015 stellte Richter Gee die Formulierungen „ohne unnötige Verzögerung“ und „unverzüglich“ in der Flores-Vereinbarung klar und entschied, dass die Inhaftierung von Eltern und Kindern für bis zu 20 Tage „innerhalb der Parameter“ der Vereinbarung liegen kann. Richter Gee entschied, dass inhaftierte Kinder und ihre Eltern, die beim illegalen Überqueren der Grenze erwischt wurden, nicht länger als 20 Tage festgehalten werden dürfen. Er sagte, dass Haftanstalten in Texas, wie das privat geführte Karnes County Residential Center (KCRC) der GEO Group in Karnes City, Texas, und das T. Don Hutto Residential Center in Taylor, Texas, die Flores-Standards nicht erfüllt hätten. Gee erweiterte Flores, um begleitete und unbegleitete Kinder zu erfassen. Richterin Gee entschied, dass Flores die Regierung auffordert, die Kinder „ohne unnötige Verzögerung“ freizulassen, was ihrer Meinung nach innerhalb von 20 Tagen der Fall ist. Das Gericht ordnete die Freilassung von 1700 Familien an, die keine Fluchtgefahr darstellten.

Dies war eine wesentliche Änderung zu Flores. Gee war eine von Obama ernannte Bundesbezirksrichterin. Richter Gee sagte, dass die „pauschale Nichtfreilassungspolitik der Beklagten in Bezug auf Minderjährige in Begleitung ihrer Mütter ein wesentlicher Verstoß gegen das Abkommen ist.“

Im Jahr 2016, in Flores v. Lynch, hob Richter Andrew Hurwitz des Neunten Bezirks, dem sich die Richter Michael J. Melloy und Ronald M. Gould, hob das Urteil teilweise auf und stellte fest, dass die Vereinbarung für alle inhaftierten Kinder gelte, aber ihren Eltern kein Recht auf Freilassung gebe.

Distriktrichter Gee erließ daraufhin einen Vollstreckungstitel gegen die Regierung und am 5. Juli 2017, in Flores v. Sessions, bestätigte Richter Stephen Reinhardt, dem sich die Richter A. Wallace Tashima und Marsha Berzon anschlossen, dass der Kongress das Abkommen nicht durch eine spätere Gesetzgebung außer Kraft gesetzt habe.

Richter Gee entschied, dass „der Kongress Paragraph 24A des Flores-Vergleichs in Bezug auf Kautionsanhörungen für unbegleitete Minderjährige nicht beendet hat“, indem er „den Homeland Security Act (HSA) und den Trafficking Victims Protection Reauthorization Act (TVPRA) in Kraft setzte.“ Richter Gee sagte, dass die Berufung in der Sache Flores v. Sessions aus der Flores-Vergleichsvereinbarung „zwischen der Klägergruppe und der Bundesregierung stammte, die eine landesweite Politik für die Inhaftierung, Freilassung und Behandlung von Minderjährigen im Gewahrsam der INS festlegte“ und dass Paragraph 24A der Flores-Vereinbarung vorsieht, dass einem „Minderjährigen in einem Abschiebeverfahren eine Anhörung zur Neubestimmung der Kaution vor einem Einwanderungsrichter gewährt wird.“ Der Ninth Circuit bestätigte den Antrag von Richter Gee, die Flores-Vereinbarung durchzusetzen, und sagte, dass es „nichts im Text, der Struktur oder dem Zweck des HSA oder TVPRA“ gebe, was die „fortgesetzte Einhaltung von Paragraph 24A, wie er für unbegleitete Minderjährige gilt, unzulässig“ mache. Aufgrund des Urteils in Flores v. Sessions ist das ORR verpflichtet, „alle unbegleiteten Kinder in personalgesicherten und sicheren Unterbringungen über ihr Recht auf eine Anhörung zur Kaution zu informieren und eine solche anzuberaumen, wenn dies gewünscht wird“:184

In ihrem Urteil vom Juli 2017 befand die U.S. Bezirksrichterin Dolly Gee fest, dass Kinder, die sich im Gewahrsam der U.S. Customs and Border Protection befanden, aufgrund unzureichender Bedingungen unter Schlafentzug litten, dass ihre Nahrung und ihr Wasser unzureichend waren und dass es ihnen an „grundlegenden Hygieneartikeln“ fehlte, was einen Verstoß gegen das Flores Settlement Agreement darstellte. Sie wies die Bundesregierung an, eine aufgeschlüsselte Liste vorzulegen und die Bedingungen zu verbessern. Die Bundesregierung legte gegen die Entscheidung Berufung ein und behauptete, dass im Flores-Abkommen von 1997 nicht erwähnt wurde, „dass die Kinder schlafen oder sich mit Seife waschen dürfen“.

Im Juni 2019 hörten drei Richter des Ninth Circuit Court of Appeals den Fall, 17-56297 Jenny Flores v. William Barr, in dem Sarah Fabian, die leitende Anwältin im Office of Immigration Litigation des Justizministeriums, das Gericht ersuchte, die Anordnung von Richter Gee aus dem Jahr 2017 aufzuheben, „die von der Regierung verlangt, Häftlinge mit Hygieneartikeln wie Seife und Zahnbürsten zu versorgen, um die Anforderung der „sicheren und sanitären Bedingungen“ aus dem Flores-Vergleich zu erfüllen“. Während des Verfahrens am 20. Juni 2019 sagte der Richter des Neunten Bezirks, William Fletcher, es sei „unvorstellbar“, dass die Regierung der Vereinigten Staaten es als „sicher und hygienisch“ betrachte, minderjährige Migranten unter Bedingungen zu inhaftieren, in denen es „die ganze Nacht kalt ist, die ganze Nacht über Licht brennt, man auf Beton schläft und eine Decke aus Alufolie hat.“ Fabian sagte, dass das Flores-Abkommen, das „sichere und sanitäre“ Bedingungen für inhaftierte Migrantenkinder vorschreibt, „vage“ sei, was es den Bundesbehörden erlaube, „sanitäre Protokolle“ zu bestimmen. Die Regierung sei nicht verpflichtet, den Minderjährigen in ihrer Obhut Zahnbürsten, Seife oder angemessenes Bettzeug zur Verfügung zu stellen. Videos der Anhörung wurden in den sozialen Medien weit verbreitet. Einer der Richter, Richter A. Wallace Tashima, war als Kind in einem Internierungslager inhaftiert. Laut der Los Angeles Times rief der „Fall landesweit Empörung hervor“, als Videos der Anhörung viral gingen.

Am 15. August 2019 bestätigte das Drei-Richter-Gremium des bundesstaatlichen 9. U.S.. Circuit Court of Appeals die Anordnung von Richter Gee aus dem Jahr 2017 aufrecht, „die von den Einwanderungsbehörden verlangt, die Minderjährigen mit angemessenem Essen, Wasser, Bettzeug, Zahnbürsten und Seife zu versorgen.“

Familientrennungspolitik der Trump-AdministrationBearbeiten

Als Präsidentschaftskandidat hatte Donald Trump versprochen, die, wie er es nannte, „catch and release“-Politik der Obama-Administration zu beenden. Es war die zweite seiner Top-Prioritäten für die Einwanderungsreform, nach der Abriegelung von Mexiko. In den ersten 15 Monaten der Amtszeit von Präsident Trump wurden fast 100.000 an der Grenze zwischen den USA und Mexiko aufgegriffene Einwanderer freigelassen, darunter mehr als 37.000 unbegleitete Minderjährige und 61.000 Familienmitglieder.

Am 26. Mai 2018 twitterte Trump: „Übt Druck auf die Demokraten aus, um das schreckliche Gesetz zu beenden, das Kinder von ihren Eltern trennt, sobald sie die Grenze zu den USA überqueren.“ Am 29. Mai 2018 sagte der leitende Politikberater des Weißen Hauses, Stephen Miller, gegenüber Reportern: „Eine Nation kann nicht das Prinzip haben, dass es keine zivil- oder strafrechtliche Durchsetzung der Einwanderung für jemanden gibt, der mit einem Kind reist. Die derzeitige Einwanderungs- und Grenzkrise und alle damit verbundenen Sorgen sind das ausschließliche Produkt von Schlupflöchern, die die Demokraten sich weigern zu schließen“, wie zum Beispiel das Flores Settlement Agreement und das William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act von 2008.

Im Juni 2018 erhielt das Flores-Abkommen erhöhte öffentliche Aufmerksamkeit, als Trump, seine Regierung und Unterstützer das FSA und die Widerspenstigkeit der Demokraten als Rechtfertigung für die Familientrennungspolitik der Trump-Administration anführten, bei der alle an der US-Mexiko-Grenze festgenommenen Erwachsenen strafrechtlich verfolgt und in Bundesgefängnisse geschickt wurden, während Kinder und Kleinkinder unter die Aufsicht des US-Gesundheitsministeriums (DHHS) gestellt wurden. Im Juni 2018 fasste Vox Media die Interpretation der Verwaltung des Vergleichs so zusammen, dass die Regierung, da sie „Eltern und Kinder nicht zusammen in Einwanderungshaft halten kann, keine andere Wahl hat, als die Eltern in Einwanderungshaft zu halten (nachdem sie strafrechtlich für die illegale Einreise verfolgt wurden) und die Kinder an“ DHS als „unbegleitete ausländische Kinder zu schicken.“ Trotz des Wortlauts von Flores v. Reno behaupteten Menschenrechtsverteidiger, dass kein Gesetz oder Gerichtsbeschluss die Trennung von Kindern von ihren Familien vorschreibt. Am 11. Juni 2018 sagte der republikanische Senator aus Texas, Ted Cruz, in einem öffentlichen Radiointerview in Dallas: „Es gibt einen Gerichtsbeschluss, der verhindert, dass die Kinder bei den Eltern bleiben, wenn man die Eltern ins Gefängnis steckt.“ PolitiFact überprüfte Cruz‘ Aussage und kam zu dem Schluss, dass sie „größtenteils falsch“ war. Am 14. Juni 2018 sagte die Pressesprecherin des Weißen Hauses, Sarah Huckabee Sanders, gegenüber Reportern: „Die Trennung von Familien illegaler Einwanderer ist das Produkt der gleichen rechtlichen Schlupflöcher, die Demokraten sich weigern, zu schließen. Und diese Gesetze sind die gleichen, die auf den Büchern für mehr als ein Jahrzehnt gewesen sein. Der Präsident setzt sie einfach durch“, sagte der republikanische Abgeordnete aus Wisconsin und Sprecher des Repräsentantenhauses, Paul Ryan, gegenüber Reportern: „Was an der Grenze bei der Trennung von Eltern und ihren Kindern passiert, ist wegen eines Gerichtsurteils“, und der republikanische Senator aus Iowa, Chuck Grassley, twitterte: „Ich will 2 die Trennung von Familien an der Grenze stoppen, indem ich die Gerichtsentscheidung Flores 1997 aufhebe, die die Trennung von Familien verlangt.“ Die New York Times sagte, dass es „kein jahrzehntealtes Gesetz oder Gerichtsurteil gibt, das die Trennung von Migrantenkindern von ihren Eltern verlangt“.

Am 19. Juni 2018 sagte der Direktor für Legislative Angelegenheiten des Weißen Hauses, Marc Short, gegenüber Reportern, dass die Trump-Administration den Kongress um eine legislative Entlastung in Bezug auf die Flores-Regelung gebeten habe und sagte: „In jeder unserer Verhandlungen in den letzten 18 Monaten, in allen Einwanderungsgesetzen, haben wir um eine Entlastung in Bezug auf die Flores-Regelung gebeten, die unserer Ansicht nach 20 Tage vor der Freilassung von Kindern verlangt, und im Grunde genommen wurden Eltern mit Kindern in die Gesellschaft entlassen.“ Laut dem Bericht des Congressional Research Service (CRS) hatte Präsident Trumps Exekutivanordnung vom 20. Juni 2018 den damaligen US-Justizminister Jeff Sessions angewiesen, die Richterin Dolly M. Gee vom Bezirksgericht für den zentralen Bezirk von Kalifornien in Los Angeles, die die Flores-Vereinbarung beaufsichtigt, zu bitten, „die Vereinbarung zu ändern“, um „der Regierung zu erlauben, ausländische Familien während der gesamten Dauer des Einwanderungsverfahrens der Familie sowie während der Anhängigkeit eines Strafverfahrens wegen unerlaubter Einreise in die Vereinigten Staaten zusammen zu halten. Die Exekutivanordnung hob die Politik der Familientrennung auf, wies die Streitkräfte der Vereinigten Staaten an, auf Militärbasen Platz für die Inhaftierung von Familien zur Verfügung zu stellen und forderte das Bezirksgericht für den Central District of California auf, die Bestimmungen der Vereinbarung, die eine staatliche Lizenzierung von Familienhaftzentren und eine Begrenzung der Inhaftierung von Einwandererkindern auf 20 Tage vorschreiben, flexibel zu handhaben, um Familien für die Dauer ihres Einwanderungsgerichtsverfahrens inhaftieren zu können. Am 9. Juli 2018 lehnte Gee den Antrag mit der Begründung ab, dass es keine Grundlage für eine Änderung des Abkommens gebe, und wies darauf hin, dass dies stattdessen ein Problem sei, das die Legislative zu lösen habe.

Am 7. September 2018 veröffentlichten die Bundesbehörden einen Regelungsvorschlag, der die FSA beenden würde, „so dass ICE geeignete Einrichtungen nutzen kann, um Familieneinheiten während ihres Einwanderungsverfahrens gemeinsam zu inhaftieren, in Übereinstimmung mit dem geltenden Recht.“

Am 23. August 2019 gab die Verwaltung eine Regel heraus, die es erlaubt, Familien unter menschenwürdigen Bedingungen zu halten, während ihre Einwanderungsgerichtsfälle in den USA entschieden werden. Am 27. September blockierte Richterin Gee die Regel mit der Begründung: „Diese Regelung ist unvereinbar mit einem der Hauptziele des Flores-Abkommens, das darin besteht, eine allgemeine Politik zugunsten der Freilassung einzuführen und Minderjährige zügig ‚in der am wenigsten restriktiven Umgebung, die dem Alter und den besonderen Bedürfnissen des Minderjährigen entspricht‘ unterzubringen.“