Strukturanpassungsprogramme

Kernpunkte

• Die USA nutzen ihre dominante Rolle in der Weltwirtschaft und in den IFIs, um den Entwicklungsländern SAPs aufzuzwingen und ihre Märkte für den Wettbewerb mit US-Unternehmen zu öffnen.
• SAPs basieren auf einem kurzfristigen Modell der Gewinnmaximierung, das Armut, Ungleichheit und Umweltzerstörung verewigt.
• Soziale Sicherheitsnetze und Reformen der guten Regierungsführung kompensieren nicht die schwerwiegenden Mängel, die SAPs durch die Deregulierung von Gesetzen und die Verringerung der Fähigkeit des Staates, das Wohlergehen seiner Bürger zu schützen, einführen.

In den 1980er und 1990er Jahren waren die USA eine der Hauptkräfte, die den meisten Ländern des Südens Strukturanpassungsprogramme (SAPs) aufzwangen. Die von den Regierungen des Nordens und den Internationalen Finanzinstitutionen (IFI) als Kreditbedingungen formulierten SAPs schreiben makroökonomische Veränderungen vor, die die Empfängerländer dazu verpflichten, ihre Handels- und Investitionspolitik zu liberalisieren.

Durch seine Hilfs- und Handelspolitik hat Washington an der Umstrukturierung der Wirtschaftspolitik der südlichen Länder gearbeitet. Die USA spielen eine fundamentale Rolle bei der Gestaltung und Finanzierung von Strukturanpassungsprogrammen der wichtigsten IFIs, nämlich der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds (IWF), sowie der regionalen multilateralen Banken wie der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB). Ab den 1980er Jahren begannen die USA außerdem, ihre Hilfsvereinbarungen routinemäßig an die Akzeptanz eines Pakets von Wirtschaftsreformen und die Einhaltung der Vorschriften von Weltbank und IWF zu knüpfen. Darüber hinaus begannen die US-Handelsvertreter, auf Änderungen in der Wirtschaftspolitik anderer Länder zu bestehen, um einen verstärkten US-Handel und Investitionen zu ermöglichen. SAPs beinhalten in der Regel mehrere grundlegende Komponenten, die darauf abzielen, die Inflation zu reduzieren, Exporte zu fördern, Schuldentilgungspläne einzuhalten und Haushaltsdefizite zu reduzieren. Sie beinhalten in der Regel starke Kürzungen der Staatsausgaben und der Beschäftigung, höhere Zinssätze, Währungsabwertung, niedrigere Reallöhne, den Verkauf staatlicher Unternehmen, reduzierte Zölle und die Liberalisierung ausländischer Investitionsvorschriften.

SAPs haben ein gemeinsames Ziel: die Länder sollen sich von selbstgesteuerten Modellen der nationalen Entwicklung, die sich auf den heimischen Markt konzentrieren, wegbewegen, hin zu nach außen gerichteten Entwicklungsmodellen, die die Bedeutung einer vollständigen Integration in die dominanten globalen Strukturen von Handel, Finanzen und Produktion betonen. Die neoliberalen Prinzipien, die die SAPs prägen, wurden in den 1980er Jahren von der Reagan-Administration und der Regierung von Margaret Thatcher in Großbritannien maßgeblich vorangetrieben und gewannen in den IFIs an Bedeutung. Die neoliberale Philosophie der wirtschaftlichen Entwicklung belebte die alten Grundsätze des Wirtschaftsliberalismus wieder, die besagen, dass ein unregulierter freier Markt und ein privater Sektor die Motoren für uneingeschränktes Wachstum sind, dessen Vorteile von den Kapitaleignern auf die gesamte Bevölkerung durchsickern.

Die Schuldenkrise, die 1982 krisenhafte Ausmaße erreichte, gab den IFIs den nötigen Hebel, um den schuldengeplagten Ländern des Südens SAPs aufzuerlegen. Mit dem Abflauen der privaten Nord-Süd-Kapitalströme wurden die verschuldeten Länder immer abhängiger von den IFIs, die neue Kredite an die Umsetzung von SAPs knüpften. In den 1980er Jahren wurden SAPs praktisch zum Synonym für die Kreditvergabe der IFIs. In der Weltbank warb die neue, von den USA eingesetzte Führung (die traditionell den Präsidenten der Weltbank ernennt) für SAPs als umfassende, langfristige Lösungen für Schuldnerländer. Die von Baker und Brady vom US-Finanzministerium entworfenen Pläne zur Schuldenerleichterung sorgten auch dafür, dass neoliberale Strukturanpassung zur Voraussetzung für einen Schuldenerlass wurde.

Praktisch alle Entwicklungsländer – vor allem in Lateinamerika und Afrika und zunehmend auch in den Transformationsländern Ost- und Mitteleuropas – haben SAPs umgesetzt oder sind dabei, ihnen beizutreten. Die von den IFIs und Washington diktierte Wirtschaftspolitik hat den Prozess der globalen wirtschaftlichen Integration erheblich erleichtert. Die SAPs haben es auch weitgehend geschafft, die Haushaltsdefizite der Regierungen zu verringern, die Hyperinflation zu beseitigen und die Schuldentilgungspläne einzuhalten. Doch auch wenn sich die Bilanzen der Regierungen verbessern, haben die SAPs es nicht geschafft, eine Basis für eine nachhaltige, ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung zu schaffen. In ihrem Gefolge haben die SAPs lokale Industrien in den Ruin getrieben, die Abhängigkeit von Nahrungsmittelimporten erhöht, soziale Dienste ausgeweidet und eine wachsende Kluft zwischen Arm und Reich gefördert.

Um die harten sozialen Auswirkungen der von den SAPs angeordneten wirtschaftlichen Umstrukturierung und Sparmaßnahmen zu mildern, haben die IFIs soziale Investitionsfonds gesponsert. Diese neue Programmierung, die von einigen Analysten als Neostrukturalismus bezeichnet wird, mindert die sozialen und politischen Auswirkungen der SAPs durch temporäre Beschäftigungsprogramme und andere Hilfsmaßnahmen. Das Ziel der Sozialinvestitionsfonds ist es, vorübergehend Erleichterung zu schaffen und politische Unruhen abzuwenden, bis die Vorteile der neoliberalen Reformen zu greifen beginnen. Die zugrundeliegenden strukturellen Ursachen für Armut, Arbeitslosigkeit und Unterernährung werden nicht angegangen. Die jüngste Veränderung bei den SAPs ist die Förderung von Good Governance durch die IFIs. IWF und Weltbank erweitern ihre Kreditbedingungen (und damit ihre Macht), um neben der traditionellen Wirtschaftspolitik auch Reformen in den Bereichen Steuer-, Haushalts- und Justizsystemtransparenz einzubeziehen. Good-Governance-Maßnahmen sind jetzt ein Kriterium für das Gütesiegel der IFIs.

Probleme mit der gegenwärtigen US-Politik

Schlüsselprobleme

• SAPs werden fast allen Entwicklungsländern im Großen und Ganzen aufgezwungen, während sich der Norden nur selektiv an seine eigenen neoliberalen Prinzipien hält.
• SAPs mögen zwar ein nominales BIP-Wachstum erzielen, aber es ist ein Wachstum, das auf nicht nachhaltigem Ressourcenabbau und der Ausbeutung billiger Arbeitskräfte basiert.
• Eliten und ausländische Investoren profitieren oft von Steuererleichterungen und Produktionsanreizen, während die einheimische Wirtschaft dramatisch schrumpft, zusammen mit den Arbeitsplätzen, die die Unter- und Mittelschicht stützen.

Wenige würden leugnen, dass Probleme wie anhaltende Haushaltsdefizite, ineffiziente und ineffektive staatliche Unternehmen und schnelle Inflation Reformen erfordern. Aber SAPs werden mehr von neoliberalen ideologischen Prinzipien angetrieben als von objektiven Bewertungen der spezifischen wirtschaftlichen Probleme und Potenziale eines Landes. Infolgedessen geht das Standard-Strukturanpassungspaket, das von den IFIs und der US-Regierung befürwortet wird, nicht auf die individuellen Bedürfnisse eines Landes ein und führt zu einer Reihe von wirtschaftlichen, sozialen, politischen und ökologischen Problemen.

SAPs sind oft erfolgreich, wenn es darum geht, bestimmte Ziele wie die Privatisierung von Staatsbetrieben, die Reduzierung der Inflation und die Verringerung von Haushaltsdefiziten zu erreichen. Doch in vielen Fällen stagniert das BIP-Wachstum der Länder, die Strukturanpassungen durchlaufen. Das Wachstum, das stattfindet, beschränkt sich meist auf einige wenige Sektoren wie die Rohstoffgewinnung oder Waren, die mit billigen Arbeitskräften produziert werden, statt auf ein umfassenderes und nachhaltiges Produktionswachstum. Selbst wenn eine SAP-gesteuerte Wirtschaft wächst, gelingt es in der Regel nicht, Arbeitsplätze zu schaffen und die notwendigen Einnahmen zu generieren, um den unregulierten Zustrom ausländischer Importe zu bezahlen. So können Reformen, die darauf abzielen, Länder für den Außenhandel, Investitionen und Finanzen zu öffnen, zwar zu erhöhten Exporten und einem besseren Zugang zu ausländischem Kapital führen, aber sie erhöhen auch die finanzielle Volatilität und spekulative Investitionen, überschwemmen die betroffenen Länder mit importierten Luxusgütern, untergraben die lokale Industrie und schränken die lokale Kaufkraft ein. SAPs begünstigen eine schmale Schicht des Privatsektors – vor allem diejenigen, die in der Exportproduktion, der Handelsvermittlung und der Portfoliofinanzierung tätig sind. Diese Gewinner sind in der Regel gut vernetzte Eliten und transnationale Unternehmen.

Entlassungen von Regierungsangestellten, Lohndruck, höhere Zinssätze, reduzierte Staatsausgaben und die Schließung heimischer Industrien tragen alle zur Schrumpfung des heimischen Marktes bei. Der schwache Zustand des heimischen Marktes verschärft die sich verschlechternden sozioökonomischen Bedingungen. Obwohl es in bestimmten Elitesektoren eine neue Dynamik geben kann, vertieft sich die soziale und wirtschaftliche Unsicherheit für die meisten Menschen in Ländern, die SAPs unterworfen sind. Das Ergebnis kann eine zunehmende politische Instabilität sein (z.B. Unruhen wegen der Lebensmittelpreise), Ausbrüche von Guerilla-Gewalt und eine weit verbreitete Unzufriedenheit mit (und Nichtbeteiligung an) gewählten politischen Systemen.

Die Betonung von SAPs auf gesteigerten Exporten kann die Zerstörung von Ökosystemen beschleunigen, indem extraktive Unternehmen wie die Holz-, Bergbau- und Fischereiindustrie gefördert werden. In der Landwirtschaft verstärken SAPs die wirtschaftliche Liberalisierung, die aus Freihandelsabkommen resultiert, und untergraben die bäuerliche Landwirtschaft, während sie das exportorientierte Agrobusiness (und dessen Abhängigkeit von gefährlichen Agrochemikalien) stärken. Das Beharren der SAPs auf der Deregulierung von Gesetzen und der Verkleinerung von Vollzugsbehörden behindert die Fähigkeit einer Regierung, ihre Umwelt zu schützen.

Obwohl die Reduzierung der weltweiten Armut als Hauptziel der US-amerikanischen und multilateralen Kreditgeber proklamiert wird, trifft die SAP-Politik die Armen am härtesten. Erhöhte Arbeitslosigkeit und verringerte staatliche Dienstleistungen sind die direktesten Schläge, aber Änderungen im Steuersystem betonen oft leicht zu erhebende, regressive Verkaufssteuern, die auch die unteren Klassen unverhältnismäßig stark treffen. Verschärfte Kreditbedingungen und höhere Zinssätze machen es für Kleinbauern und Unternehmen praktisch unmöglich, zu investieren. Die Liberalisierung des Handels macht importierte Waren zwar billiger, aber die meisten Menschen in Ländern mit niedrigem Einkommen konsumieren außer dem Nötigsten nur wenig.

Obwohl die IFIs und die US-Regierung die SAPs als Lösung für die wirtschaftlichen Probleme der armen und einkommensschwachen Länder der Welt angepriesen haben, besteht das unausgesprochene Ziel der von den IFIs mandatierten Strukturanpassung darin, die Länder des Südens vollständiger in das vom Norden dominierte globale Handels-, Finanz- und Produktionssystem zu integrieren. In dieser letzteren Hinsicht waren die SAPs erfolgreich. Eine schmale Elite in den Ländern, die sich den SAPs unterziehen, profitiert zwar von der Restrukturierung und der verstärkten Integration, aber die Hauptnutznießer sind ausländische Investoren und Händler.

Nach Jahrzehnten der Unterwanderung populistischer und interventionistischer Zentralregierungen haben die IFIs in letzter Zeit einige der Kritikpunkte akzeptiert, die gegen ihre neoliberalen Vorstellungen von einem minimalistischen Staat vorgebracht wurden. Aber die IFIs neigen erst dann dazu, neostrukturalistische Programme für soziale Investitionen zu übernehmen, wenn die schmutzige Arbeit der neoliberalen Strukturanpassung weitgehend abgeschlossen ist. Ebenso taucht ihre späte Sorge um gute Regierungsführung erst auf, nachdem aufeinanderfolgende SAPs bereits viele wichtige staatliche Institutionen demontiert haben und weiterhin die Fähigkeit der Regierungen untergraben, die Kontrolle über die nationale wirtschaftliche Entwicklung auszuüben.

Auf dem Weg zu einer neuen Außenpolitik

Schlüsselempfehlungen

• Die U.S.A. sollten die Führung übernehmen und sich für eine größere Rolle der kreditnehmenden Regierungen und ihrer Bürgervertreter bei der Festlegung der Kreditbedingungen einsetzen.
• Washingtons Außenpolitik sollte eine nachhaltige, gerechte Entwicklung fördern, die der lokalen Bevölkerung und nicht den internationalen Händlern und Finanziers zugute kommt.
• Die USA sollten sich für Transparenz bei der Kreditvergabe der IFIs einsetzen. Kreditkonditionen und Programmdokumente sollten öffentlich zugänglich sein, damit alle Parteien informiert sind und Rechenschaft ablegen können.

Da SAPs vorgeben, wie Geld ausgegeben wird, sollen sie eine gute Verwendung von Entwicklungsgeldern sicherstellen. Doch SAPs werden den Entwicklungsländern größtenteils auferlegt, ohne dass die gesellschaftlichen Gruppen, die ihnen unterworfen werden, ausreichend beteiligt werden. Manchmal werden SAPs trotz offener Opposition durchgesetzt. Darüber hinaus versäumen es sowohl Washington als auch die IFIs immer wieder, den Anwendungsbereich von SAPs zu erweitern, um Armut, Arbeitslosigkeit, die Gesundheit des heimischen Marktes, die Auswirkungen von Entwicklungsmustern auf die Umwelt und die Fähigkeit einer Regierung, die Vorteile der wirtschaftlichen Entwicklung gerecht zu verteilen, zu berücksichtigen.

Die USA könnten sich an die Spitze einer Bemühung stellen, den Fokus der Strukturanpassung zu verschieben. Durch ihr finanzielles Gewicht in den internationalen Finanzinstitutionen, ihre zentrale Rolle bei der Gestaltung der globalen wirtschaftlichen Integration und ihre eigenen bilateralen Kreditprogramme hat Washington die Macht, SAPs zu ändern oder abzuschaffen. Leider haben die USA ihre Führungsrolle nicht verantwortungsvoll ausgeübt. Stattdessen verfolgen sie weiterhin den kurzfristigen Gewinn und betrachten die strikten Wirtschaftsreformen, die von den SAPs gefordert werden, als den besten Weg, das wirtschaftliche Wohlergehen der USA zu fördern.

Die USA sollten den Fokus ihrer Außenwirtschaftspolitik von den engen und fehlgeleiteten Zielen der SAPs weg erweitern und andere Themen wie nachhaltiges Wachstum, gerechte Verteilung, Schaffung von Arbeitsplätzen und Entwicklung der Gemeinden stärker berücksichtigen. In ähnlicher Weise sollten die USA Druck auf die Weltbank ausüben, ihre Strukturanpassungskredite drastisch zu reduzieren und die Kreditvergabe für nachhaltige Entwicklungsprojekte zu erhöhen. Obwohl makroökonomische Faktoren nicht von Washingtons Politik ausgeschlossen werden müssen, sollten sie Teil einer breiteren Definition der nationalen Interessen der USA in Übersee sein und mehr als nur die Erleichterung des US-Handels und der Investitionen umfassen. Wenn wirtschaftliche Standards und die Annahme von Wirtschaftspolitiken an die finanzielle Unterstützung geknüpft sind, sollten sie nicht strenger sein als die, die die USA und andere Gebernationen für sich selbst als akzeptabel erachten, und sie sollten von den USA und dem kreditnehmenden Land gegenseitig vereinbart werden.

Weitere Empfehlungen für eine verantwortungsvollere US-Außenpolitik beinhalten die folgenden:

• Die wichtigste Veränderung, die die USA initiieren könnten, ist, binationale und multinationale Finanzabkommen zu einem inklusiveren und offeneren Prozess zu machen. Washington sollte darauf bestehen, dass alle potenziell betroffenen Sektoren der Gesellschaft des Schuldnerlandes in den Verhandlungsprozessen vertreten sind. Die Beteiligung der Bürger in allen Phasen der Kreditvergabe durch IFIs – von der Planung und Festlegung des Projektumfangs bis zur Umsetzung und Evaluierung – sollte Standard sein. Die USA sollten sich auch dafür einsetzen, dass die betroffenen Regierungen eine wichtige Rolle bei der Ausarbeitung der Vertragsbedingungen spielen, anstatt sie als passive Empfänger von SAPs zu betrachten. Die Weltbank hat kürzlich eine historische Initiative gestartet, um eine solche Beteiligung zu fördern, indem sie mit zivilgesellschaftlichen Gruppen in mehreren Ländern zusammenarbeitet, um die Auswirkungen von SAPs zu bewerten (siehe SAPRI unter Quellen für weitere Informationen).
• Ausländische Kredite und Hilfsvereinbarungen sollten transparent sein. Bedingungen und Konditionen aller Kreditvergaben sollten öffentlich gemacht werden, so dass die Bürger des Empfängerlandes über die potenziellen Auswirkungen der Kreditvereinbarungen informiert sind.
• Die USA sollten sorgfältig prüfen, was der geschäftsführende Direktor des IWF, Michel Camdessus, als „zweite Generation von Strukturreformen“ bezeichnet, die weitere neoliberale makroökonomische Reformen zusammen mit Good-Governance-Bedingungen und Maßnahmen zur vorübergehenden Entlastung der von SAPs Betroffenen beinhaltet. Obwohl Governance-Auflagen (wie erhöhte Haushaltstransparenz und Justizreform) positive Veränderungen sein können, stellen sie eine zusätzliche Belastung für die Länder dar und erhöhen die Macht Washingtons und der IFIs, die Politik im Süden zu diktieren.
• Die USA sollten die IFIs dazu ermutigen, die Notwendigkeit selektiver wirtschaftlicher Interventionen durch die Regierungen anzuerkennen, um nachhaltiges und gerechtes Wachstum zu regulieren und zu steuern. In seinem Beharren auf der Förderung des Privatsektors verkennt Washington die fundamentale Bedeutung staatlicher Regulierungen und Sicherheitsnetze für die Förderung und Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Entwicklung.
• Ein sofortiger Schuldenerlass für verarmte Länder sollte für die USA und die IFIs eine Priorität sein. Eine erdrückende Schuldenlast, die oft aus schlecht konzipierten Entwicklungsprojekten und vom Norden auferlegten SAPs resultiert, hindert die Regierungen daran, Einnahmen zu behalten und genügend Ressourcen für Gesundheit, Bildung, Umwelt und Gemeindeentwicklung bereitzustellen. Darüber hinaus sollten die Schuldenerlassprogramme der USA und der internationalen Finanzinstitutionen von den SAP-Konditionalitäten abgekoppelt werden.