Programas de ajuste estructural

Puntos clave

• Estados Unidos aprovecha su papel dominante en la economía mundial y en las IFI para imponer los PAE a los países en desarrollo y abrir sus mercados a la competencia de las empresas estadounidenses.
• Los PAE se basan en un modelo de maximización de beneficios a corto plazo que perpetúa la pobreza, la desigualdad y la degradación del medio ambiente.
• Las redes de seguridad social y las reformas de la buena gobernanza no compensan los graves defectos que introducen los PAE al desregular las leyes y disminuir la capacidad del Estado para proteger el bienestar de sus ciudadanos.

A lo largo de las décadas de 1980 y 1990, Estados Unidos ha sido una fuerza principal en la imposición de Programas de Ajuste Estructural (PAE) en la mayoría de los países del Sur. Formulados como condiciones de préstamo por los gobiernos del Norte y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), los PAE imponen cambios en la política macroeconómica que obligan a las naciones receptoras a liberalizar sus políticas comerciales y de inversión.

A través de sus políticas de ayuda y comercio, Washington ha trabajado para reestructurar las políticas económicas de las naciones del Sur. Estados Unidos desempeña un papel fundamental en el diseño y la financiación de los programas de ajuste estructural de las principales IFI, a saber, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como de los bancos multilaterales regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). A partir de la década de 1980, Estados Unidos también empezó a condicionar habitualmente sus acuerdos de ayuda a la aceptación de un paquete de reformas económicas y a la adhesión a las prescripciones del Banco Mundial y el FMI. Además, los representantes comerciales de Estados Unidos empezaron a insistir en cambios en las políticas económicas de otros países para facilitar el aumento del comercio y la inversión estadounidenses. Los PAE suelen incluir varios componentes básicos orientados a reducir la inflación, promover las exportaciones, cumplir los calendarios de pago de la deuda y disminuir los déficits presupuestarios. Por lo general, implican severas reducciones del gasto público y del empleo, tipos de interés más altos, devaluación de la moneda, salarios reales más bajos, venta de empresas públicas, reducción de aranceles y liberalización de la normativa sobre inversiones extranjeras.

Los PAE tienen un objetivo común: alejar a los países de los modelos de desarrollo nacional autodirigidos que se centran en el mercado interno y acercarlos a los modelos de desarrollo orientados al exterior que subrayan la importancia de la integración completa en las estructuras mundiales dominantes de comercio, finanzas y producción. Los principios neoliberales que dan forma a los PAE, defendidos en gran medida por la administración de Reagan y el gobierno británico de Margaret Thatcher, adquirieron importancia en las IFI en la década de 1980. La filosofía neoliberal del desarrollo económico revivió los viejos preceptos del liberalismo económico, que sostienen que un mercado libre no regulado y el sector privado son los motores del crecimiento sin restricciones, cuyos beneficios se filtrarán desde los propietarios del capital a toda la población.

La crisis de la deuda, que alcanzó proporciones de crisis en 1982, dio a las IFI la palanca necesaria para imponer los PAE a los países del Sur agobiados por la deuda. Con la disminución de los flujos de capital privado Norte-Sur, los países endeudados pasaron a depender cada vez más de las IFI, que condicionaron los nuevos préstamos a la aplicación de los PAE. En la década de 1980, los PAE se convirtieron prácticamente en sinónimo de préstamos de las IFI. En el Banco Mundial, la nueva dirección instalada por Estados Unidos (que tradicionalmente nombra al presidente del Banco Mundial) promocionó los PAE como soluciones integrales y a largo plazo para las naciones deudoras. Diseñados por Baker y Brady del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, los planes de renegociación de la deuda también garantizaron que el ajuste estructural neoliberal se convirtiera en un requisito previo para el alivio de la deuda.

Por lo general, todos los países en desarrollo -sobre todo en América Latina y África, y cada vez más en los países en transición de Europa oriental y central- han aplicado o están en proceso de acceder a los PAE. Las políticas económicas dictadas por las IFI y Washington han facilitado en gran medida el proceso de integración económica mundial. Los PAE también han conseguido en gran medida reducir los déficits presupuestarios de los gobiernos, eliminar la hiperinflación y mantener los calendarios de pago de la deuda. Pero si bien los balances de los gobiernos pueden mejorar, los PAE no han logrado establecer una base para un desarrollo económico sostenible y equilibrado. A su paso, los PAE han llevado a la quiebra a las industrias locales, han aumentado la dependencia de las importaciones de alimentos, han destruido los servicios sociales y han fomentado una brecha cada vez mayor entre ricos y pobres.

Para mitigar el duro impacto social de la reestructuración económica y las medidas de austeridad impuestas por los PAE, las IFI han patrocinado fondos de inversión social. Esta nueva programación -llamada neoestructuralismo por algunos analistas- reduce el impacto social y político de los PAE mediante programas de empleo temporal y otras medidas de ayuda. El objetivo de los fondos de inversión social es proporcionar un alivio temporal y evitar el malestar político hasta que los beneficios de la reforma neoliberal empiecen a llegar. Las razones estructurales subyacentes de la pobreza, el desempleo y la malnutrición no se abordan. El cambio más reciente en los PAE es la promoción de la buena gobernanza por parte de las IFI. El FMI y el Banco Mundial están ampliando las condiciones de sus préstamos (y, por tanto, su poder) para incluir reformas en la transparencia del sistema fiscal, presupuestario y judicial, junto con las políticas económicas tradicionales. Las medidas de buen gobierno son ahora un criterio para el sello de aprobación de las IFIs.

Problemas con la política actual de Estados Unidos

Principales problemas

• Los PAE se imponen ampliamente a casi todos los países en desarrollo, mientras que el Norte sólo se adhiere selectivamente a sus propios principios neoliberales.
• Los PAE pueden lograr un crecimiento nominal del PIB, pero es un crecimiento basado en la extracción insostenible de recursos y la explotación de mano de obra barata.
• Las élites y los inversores extranjeros suelen beneficiarse de las exenciones fiscales y los incentivos a la producción, mientras que la economía nacional se contrae drásticamente, junto con los puestos de trabajo que sustentan a las clases baja y media.

Pocos negarían que problemas como los persistentes déficits presupuestarios, las empresas gubernamentales ineficientes e ineficaces y la rápida inflación requieren reformas. Pero los PAE se rigen más por principios ideológicos neoliberales que por evaluaciones objetivas de los problemas y el potencial económico específicos de un país. Como resultado, el paquete de ajuste estructural estándar defendido por las IFI y el gobierno de Estados Unidos no consigue abordar las necesidades individuales de un país, generando así una serie de problemas económicos, sociales, políticos y medioambientales.

Los PAE a menudo consiguen alcanzar objetivos específicos como la privatización de las empresas estatales, la reducción de la inflación y la disminución del déficit presupuestario. Sin embargo, en muchos casos el crecimiento del PIB de los países sometidos a un ajuste estructural se estanca. El crecimiento que se produce suele limitarse a unos pocos sectores, como la extracción de materias primas o los bienes producidos con mano de obra barata, en lugar de un crecimiento más completo y sostenible de la producción. Incluso cuando una economía dirigida por el PAE crece, generalmente no consigue crear empleo ni generar los ingresos necesarios para pagar la afluencia no regulada de importaciones extranjeras. Así, las reformas destinadas a abrir los países al comercio, la inversión y las finanzas extranjeras pueden dar lugar a un aumento de las exportaciones y a un mayor acceso al capital extranjero, pero también aumentan la volatilidad financiera y la inversión especulativa, inundan los países afectados con productos de lujo importados, socavan la industria local y restringen el poder adquisitivo local. Los PAE benefician a un estrecho estrato del sector privado, principalmente a los que participan en la producción de exportaciones, la intermediación comercial y la financiación de carteras. Estos ganadores suelen ser las élites bien conectadas y las empresas transnacionales.

Los despidos de trabajadores del gobierno, las restricciones salariales, los tipos de interés más altos, la reducción del gasto público y el cierre de las industrias nacionales contribuyen a la reducción del mercado nacional. El débil estado del mercado interno agrava el empeoramiento de las condiciones socioeconómicas. Aunque puede haber un nuevo dinamismo en ciertos sectores de la élite, la inseguridad social y económica se agrava para la mayoría de la población de los países sometidos a PAE. El resultado puede ser el aumento de la inestabilidad política (como los disturbios por los precios de los alimentos), los brotes de violencia de la guerrilla y la desafección generalizada hacia los sistemas políticos electorales (y la no participación en ellos).

El énfasis que ponen los PAE en el aumento de las exportaciones puede acelerar la destrucción de los ecosistemas mediante la aceleración de las empresas extractivas, como las industrias maderera, minera y pesquera. En la agricultura, los PAE aumentan la liberalización económica resultante de los acuerdos de libre comercio, socavando la agricultura campesina al tiempo que refuerzan la agroindustria orientada a la exportación (y su dependencia de peligrosos productos agroquímicos). La insistencia de los PAE en la desregulación de las leyes y la reducción de los organismos encargados de hacerlas cumplir obstruye aún más la capacidad de un gobierno para proteger su medio ambiente.

Aunque la reducción de la pobreza en el mundo se proclama como uno de los principales objetivos de los prestamistas estadounidenses y multilaterales, las políticas de PAE golpean más a los pobres. El aumento del desempleo y la disminución de los servicios gubernamentales son los golpes más directos, pero los cambios en el sistema fiscal suelen hacer hincapié en los impuestos sobre las ventas, fáciles de recaudar y regresivos, que también afectan de forma desproporcionada a las clases más bajas. El endurecimiento de los requisitos de crédito y el aumento de los tipos de interés hacen prácticamente imposible que los pequeños agricultores y las empresas inviertan. La liberalización del comercio hace que los artículos importados sean menos costosos, pero la mayoría de los habitantes de los países de bajos ingresos consumen muy poco, aparte de los productos de primera necesidad.

Aunque las IFI y el gobierno de Estados Unidos han promovido los PAE como una solución a los problemas económicos a los que se enfrentan los países pobres y de ingresos medios del mundo, el objetivo no declarado del ajuste estructural ordenado por las IFI es integrar a los países del Sur de forma más completa en los sistemas comerciales, financieros y de producción mundiales dominados por el Norte. En este último sentido, los PAE han tenido éxito. Una reducida élite de los países sometidos a los PAE se beneficia de la reestructuración y la mayor integración, pero los principales beneficiarios son los inversores y comerciantes extranjeros.

Después de décadas de subvertir a los gobiernos centrales populistas e intervencionistas, las IFI han aceptado recientemente algunas de las críticas vertidas contra sus nociones neoliberales de un Estado minimalista. Sin embargo, las IFI sólo tienden a adoptar programas neoestructuralistas de inversión social cuando el trabajo sucio del ajuste estructural neoliberal se ha completado en su mayor parte. Del mismo modo, su tardía preocupación por la buena gobernanza sólo aparece cuando los sucesivos PAE ya han desmantelado muchas instituciones estatales importantes y siguen socavando la capacidad de los gobiernos para ejercer el control del desarrollo económico nacional.

Hacia una nueva política exterior

Recomendaciones clave

• Estados Unidos debería liderar la defensa de un papel importante para los gobiernos prestatarios y sus representantes ciudadanos en la determinación de las condiciones de los préstamos.
• La política exterior de Washington debería fomentar un desarrollo sostenible y equitativo que beneficie a la población local en lugar de a los comerciantes y financieros internacionales.
• Estados Unidos debería impulsar la transparencia en las operaciones de préstamo de las IFI. Las condiciones de los préstamos y los documentos de los programas deberían estar a disposición del público para que todas las partes estén informadas y rindan cuentas.

Dado que los PAE guían la forma en que se gasta el dinero, se supone que deben garantizar el buen uso de los fondos para el desarrollo. Sin embargo, los PAE se imponen en gran medida a los países en desarrollo sin la suficiente aportación de los propios sectores de la sociedad que se verán sometidos a ellos. A veces, los PAE se imponen a pesar de la oposición manifiesta. Además, tanto Washington como las IFI no amplían sistemáticamente el alcance de los PAE para tener en cuenta la pobreza, el desempleo, la salud del mercado nacional, el impacto de las pautas de desarrollo en el medio ambiente y la capacidad de un gobierno para garantizar que los beneficios del desarrollo económico se distribuyan equitativamente.

Estados Unidos podría optar por encabezar un esfuerzo para cambiar el enfoque del ajuste estructural. A través de su influencia financiera en las IFI, su papel central en la configuración de la integración económica mundial y sus propios programas de préstamos bilaterales, Washington tiene el poder de cambiar o eliminar los PAE. Por desgracia, Estados Unidos no ha ejercido su liderazgo de forma responsable. En su lugar, sigue persiguiendo el beneficio a corto plazo, considerando las estrictas reformas económicas exigidas por los PAE como la mejor manera de promover el bienestar económico de Estados Unidos.

Estados Unidos debería ampliar el enfoque de su política económica exterior, alejándose de los objetivos estrechos y equivocados de los PAE para dar más consideración a otras cuestiones como el crecimiento sostenible, la distribución equitativa, la generación de empleo y el desarrollo comunitario. Del mismo modo, Estados Unidos debería presionar al Banco Mundial para que reduzca drásticamente sus préstamos de ajuste estructural y aumente los destinados a proyectos de desarrollo sostenible. Aunque los factores macroeconómicos no tienen por qué quedar excluidos de las políticas de Washington, deben formar parte de una definición más amplia de los intereses nacionales de Estados Unidos en el extranjero y deben abarcar algo más que la simple facilitación del comercio y la inversión estadounidenses. Si las normas económicas y la adopción de políticas económicas están condicionadas a la asistencia financiera, no deberían ser más estrictas que las que Estados Unidos y otras naciones donantes consideran aceptables para sí mismas, y deberían ser acordadas mutuamente tanto por Estados Unidos como por el país prestatario.

Otras recomendaciones para una política exterior estadounidense más responsable son las siguientes:

• El cambio más importante que Estados Unidos podría iniciar es hacer de los acuerdos financieros binacionales y multinacionales un proceso más inclusivo y abierto. Washington debería insistir en que todos los sectores potencialmente afectados de la sociedad del país deudor estén representados en los procesos de negociación. La participación de los ciudadanos en todas las fases de los préstamos de las IFI -desde la planificación y la definición del alcance de los proyectos hasta su ejecución y evaluación- debería ser la norma. Estados Unidos también debería fomentar un papel importante de los gobiernos afectados en la elaboración de los términos de los acuerdos, en lugar de considerarlos como receptores pasivos de los PAE. El Banco Mundial ha puesto en marcha recientemente una iniciativa histórica para fomentar dicha participación, trabajando con grupos de la sociedad civil en varios países para evaluar el impacto de los PAE (véase SAPRI en Fuentes para más información).
• Los préstamos y acuerdos de ayuda extranjeros deben ser transparentes. Las condiciones y los términos de todos los préstamos deben declararse públicamente para que la ciudadanía del país receptor sea plenamente consciente del impacto potencial de los acuerdos de préstamo.
• Estados Unidos debe examinar cuidadosamente lo que el director gerente del FMI, Michel Camdessus, denomina «la segunda generación de reformas estructurales», que incluye más reformas macroeconómicas neoliberales junto con la condicionalidad de la buena gobernanza y las medidas para proporcionar un alivio temporal a los afectados por los PAE. Aunque las estipulaciones en materia de gobernanza (como el aumento de la transparencia presupuestaria y la reforma judicial) pueden ser cambios positivos, suponen una carga añadida para los países y aumentan el poder de Washington y las IFI para dictar la política en el Sur.
• Estados Unidos debería fomentar el reconocimiento por parte de las IFI de la necesidad de una intervención económica selectiva por parte de los gobiernos para regular y orientar un crecimiento sostenible y equitativo. En su insistencia en la promoción del sector privado, Washington no reconoce la importancia fundamental de las regulaciones gubernamentales y las redes de seguridad para fomentar y mantener el desarrollo económico.
• El alivio inmediato de la deuda de los países empobrecidos debería ser una prioridad para Estados Unidos y las IFI. Las abrumadoras cargas de la deuda, a menudo resultantes de proyectos de desarrollo mal concebidos y de PAE impuestos por el Norte, impiden a los gobiernos retener ingresos y dedicar suficientes recursos a la salud, la educación, el medio ambiente y el desarrollo comunitario. Además, los programas de alivio de la deuda de Estados Unidos y las IFI deben desvincularse de las condicionalidades de los PAE.