Public Housing’s Most Notorious Failure

Para os escritores, vale a pena ser um contrariador. Ou seja, é difícil ganhar a vida com livros e artigos que dizem: “A sabedoria convencional sobre o Sujeito X resiste bastante bem”. Uma abordagem mais promissora é argumentar que o que todos “sabem” sobre X está errado: a verdade é muito diferente, ou pelo menos complicada de formas surpreendentes e significativas.

Esta segunda táctica descreve o recente livro do jornalista Ben Austen HighRisers: Cabrini-Green and the Fate of American Public Housing. Passaram sete anos desde que a Chicago Housing Authority (CHA) derrubou o último arranha-céus do Cabrini-Green Homes, um projecto de habitação pública (com o nome de Santa Frances Xavier Cabrini e o líder laboral William Green) onde 23 torres, construídas entre 1950 e 1962, forneceram 3.000 apartamentos. As torres tornaram-se conhecidas quase exclusivamente pelo seu crime e pela sua miséria. O Chicago Tribune observou que um adjectivo em particular apareceu em tantas notícias sobre o projecto que os recém-chegados da cidade devem ter assumido que o seu nome completo era o Notorious Cabrini-Green Homes. Num artigo de Harper que levou ao seu livro, Austen escreveu que, quando Cabrini-Green foi demolido, “tinha vindo a encarnar uma visão de pesadelo da habitação pública”, ou, como disse a um entrevistador, uma fixação no “Monte Rushmore dos lugares urbanos mais assustadores da América”

Horror stories were legion. Em 1970, franco-atiradores assassinaram dois polícias de Chicago que trabalhavam para criar confiança entre o departamento de polícia e os residentes do projecto. Após 11 homicídios nas instalações no início de 1981, a presidente da câmara de Chicago Jane Byrne mudou-se para um apartamento Cabrini-Green durante três semanas, procurando chamar a atenção dos meios de comunicação social locais e nacionais para o caos em curso. Em 1992, Dantrell Davis, de sete anos de idade, a caminho da escola com a sua mãe do seu apartamento Cabrini-Green, foi assassinado, morto por tiros de espingarda do alto de uma torre, que aparentemente se destinavam a um grupo de adolescentes próximos que se pensava incluírem membros de gangues.

Durante esse ano foram assassinados 942 outros habitantes de Chicago, o que o tornou nos 12 meses mais letais dos registos da cidade que datam de 1957 – o tiroteio de Davis foi tão insensato que se revelou catalítico. Os políticos locais e nacionais, conscientes de que os eleitores acreditavam que todos os esforços anteriores para reformar Cabrini-Green tinham sido inúteis, começaram a considerar o impensável: demolir os “guetos verticais” – não apenas Cabrini-Green, mas também projectos em toda Chicago e noutras cidades. Sob a administração Clinton, o Gabinete de Habitação e Desenvolvimento Urbano deu directivas (com subsídios em anexo) às agências locais: os projectos de habitação pública com taxas de vagas superiores a 10% deveriam ser “testados”, e aqueles considerados demasiado prejudicados para que a reabilitação fosse viável foram programados para demolição. “Em 1999”, escreve Austen, “a HUD vangloriava-se de ter eliminado 50.000 unidades de habitação em todo o país; uma década mais tarde, o número duplicou”. A demolição de Cabrini-Green simbolizou esta inversão.

Chicago chamou à revisão do seu sistema de habitações públicas o “Plano para a Transformação”. A CHA não se limitaria a demolir projectos degradados; retirar-se-ia da gestão de propriedades residenciais de propriedade pública, reduzindo o número de unidades habitacionais no seu domínio de 43.000 para 25.000-40 por cento das quais eram atribuídas a cidadãos idosos. Em vez disso, adoptou um papel mais modesto como “facilitador de oportunidades habitacionais”. Uma grande maioria das 18.000 unidades habitacionais subtraídas encontravam-se nos arranha-céus demolidos. A facilitação da CHA consistiu em dar a alguns antigos inquilinos da Secção 8 da Lei da Habitação (nome dado após uma emenda de 1974 à Lei da Habitação federal) para custear a renda da habitação privada. Colocava outros em empreendimentos residenciais privados de “rendimento misto”.

Os empreendimentos de rendimento misto, nos quais os inquilinos que recebiam subsídios à habitação residiam ao lado de proprietários de condomínios que tinham comprado a preços de mercado, destinavam-se a ser especialmente transformadores – a industriosidade dos proprietários, o controlo de impulsos, e a capacidade de gratificação diferida espalhar-se-iam por osmose aos seus vizinhos subsidiados, ajudando-os a subir a escada da prosperidade. Ao longo do tempo, a CHA acreditava que os desenvolvimentos de rendimentos mistos “reintegrariam as famílias de baixos rendimentos e a habitação no tecido físico, social e económico maior da cidade”. Ou, como disse o Presidente da Câmara Richard M. Daley sobre a relocalização, “Quero reconstruir as suas almas”

Safe para dizer, então, que as seguintes propostas parecem contrárias: Cabrini-Green não era um lugar assim tão mau; muitos antigos residentes pensam na sua demolição com raiva e arrependimento; as novas opções de habitação facilitadas pelo CHA têm problemas próprios; e as falhas das habitações públicas em arranha-céus resultaram de uma má gestão e escolhas políticas insensíveis, não de qualquer defeito inerente. Estes são os argumentos de Austen em HighRisers, que conta a história de vários inquilinos Cabrini-Green em pormenor extensivo (e por vezes excessivo). Uma delas, Dolores Wilson, viveu em Cabrini-Green durante mais de 40 anos, desde a sua abertura até à sua demolição. Dias depois de enterrar o seu filho, assassinado à saída do projecto, ela defendeu-o a um repórter: “Diga-lhes que há mais amor aqui do que terror”

Austen retrata Cabrini-Green como um lugar onde os residentes tinham feito um lar. “As famílias cresceram umas ao lado das outras, gerações delas”, observa ele. “Observavam os filhos uns dos outros, faziam compras juntos, partilhavam a comida, intensificavam-se quando uma família perdia um ente querido ou estava em necessidade”

Um trabalho de sociologia narrativa, HighRisers preocupa-se apenas secundariamente com política e advocacia. Apesar destas reticências, há poucas dúvidas de que os pontos de vista políticos de Austen são deixados no centro. Ele afirma, por exemplo, que os EUA recorreram à demolição em vez de correctivos menos drásticos para a habitação pública, porque, no final do século XX, “a torre e menos americanos acreditavam que tinham uma responsabilidade colectiva de providenciar o suficiente para aqueles que tinham muito pouco”. Um entrevistador da South Side Weekly perguntou a Austen se Cabrini-Green, e a habitação pública em geral, poderia ter tido sucesso. Talvez Austen tenha respondido, se os contribuintes tivessem “financiado totalmente” esses projectos, o que teria implicado não só a manutenção dos edifícios, mas também o fornecimento de uma série de comodidades: “parques e escolas, boas lojas e hospitais, um centro de traumas, uma piscina, e entretenimento”. (Uma vez que os beneficiários da assistência social suplantassem as famílias da classe trabalhadora na habitação pública, praticamente todos os 20.000 residentes de Cabrini-Green seriam pobres). Austen lamentou novamente a “aversão dos americanos a um sentido de responsabilidade partilhada em relação a programas de redes de segurança social”; essa aversão, afirmou, sempre foi formidável e tornou-se uma força política dominante nos anos 80.

“Em 1992, Dantrell Davis, de sete anos de idade, a caminhar para a escola com a sua mãe, foi morto por tiros de espingarda do alto de uma torre.”

Tal explicação trata a retirada do apoio a iniciativas ambiciosas do estado de bem-estar como um desenvolvimento espontâneo, uma frente fria política que se instalou, deslocando o compromisso quente anterior para o mínimo entre nós. O profundo cepticismo público em relação às medidas de bem-estar social limitou de facto as opções políticas para responder à crise de habitação pública – “a cavalaria não estava a chegar”, disse o funcionário de Chicago que concebeu o Plano para a Transformação. Sem perspectivas de uma infusão maciça de novos dólares de impostos, a cidade e a HUD apoiaram-se em vales e projectos de rendimento misto como o remédio menos mau disponível. Mas as dúvidas dos eleitores foram tanto uma consequência como uma causa: os relatos episódicos de pesadelo dos projectos encorajaram a crença de que os programas de bem-estar social deveriam ser julgados pelos seus resultados, e não pelas suas aspirações.

Numa discussão de podcast com Austen, o presidente da câmara de Chicago Rahm Emanuel lembrou-lhe que os eleitores não aprovariam gastos mais elevados com a rede de segurança se acreditassem plausivelmente que o governo não conseguiria gerir um “desfile de um só carro”. A habitação pública, em particular, trouxe uma profunda desilusão, e depois uma oposição desdenhosa. Inicialmente, tinha sido promovido como um remédio seguro para, entre outras coisas, a limpeza de favelas, o crime, a saúde pública, a coesão familiar, a participação da força de trabalho e o abuso de substâncias. “As casas trabalham magia”, entusiasmou Elizabeth Wood, a primeira directora executiva da CHA. “Dêem a estas pessoas uma habitação decente e as melhores forças dentro delas têm uma oportunidade de trabalhar. Noventa e nove por cento responderão”. Essa garantia não envelheceu bem.

O caso de Austen é convincente em alguns pormenores, embora não de formas que sugiram que Cabrini-Green merecia um destino melhor. É verdade, como ele argumenta, que Cabrini-Green tornou-se um sinédoque para a habitação pública falhada em parte devido a um acidente de geografia. Os outros projectos de Chicago estavam todos localizados em bairros predominantemente negros e pobres; Cabrini-Green ficava a apenas quarteirões de distância da área mais afluente de Chicago, a Costa de Ouro, e do distrito retalhista mais ritmado, a North Michigan Avenue. A localização significava que os jornalistas, que normalmente viviam e trabalhavam no Lado Norte, achavam o projecto acessível de forma comparável e que os seus ledes a Cabrini-Green – histórias de crime e pobreza – praticamente escreveram eles próprios.

De facto, Cabrini-Green não era o maior projecto habitacional de Chicago – nos anos 90, 92 por cento dos residentes da CHA viviam noutro local – nem o pior da cidade. O assassinato de Davis, por exemplo, foi horrível mas não anómalo. Em 1988, um rapaz de oito anos de idade na enorme Raymond Hilliard Homes, a sul do Loop, foi encontrado enforcado numa escadaria, com as mãos e os pés amarrados. O assassinato permaneceu por resolver, mas “Hilliard” não entrou no vocabulário nacional. O projecto nem sequer foi demolido, sendo um dos poucos do seu tamanho e espécie a sobreviver ao Plano de Transformação. Ainda assim, mostrar que Cabrini-Green não era singularmente mau não significa que fosse minimamente bom.

Austen também afirma que Chicago não era um teste justo para a habitação pública porque CHA “tinha um longo historial de estar entre os menos eficientes e pior geridos dos departamentos governamentais”. Corrupta, inepta e impotente, a CHA era uma agência cujos empregados tinham, em vários momentos, sido apanhados a pagar a trabalhadores fantasmas, a falsificar registos de horas extraordinárias, e a almofadar contas de fornecimentos. E apesar das novas medidas de segurança adoptadas na década de 1990, os residentes em habitações públicas de Chicago eram, relata o HighRisers, “duas vezes mais prováveis do que outros habitantes de Chicago de serem vítimas de um crime grave”. Os monitores federais ficaram tão perturbados com a má gestão que assumiram a CHA de 1995 a 1999. Mas por muito horrível que fosse a CHA, os exemplos de prósperos projectos de habitação pública noutros locais são escassos ou inexistentes.

Os nova-iorquinos que perderam o rasto das falhas de aquecimento da New York City Housing Authority no Inverno passado, afectando 80 por cento dos residentes da NYCHA e durando em média 48 horas, por exemplo, ou a não realização de inspecções de chumbo-pintura de forma exaustiva e honesta – ficarão surpreendidos ao saber que as elegias para os projectos de Chicago incluem o lamento de que poderiam ter sobrevivido, se ao menos tivessem sido geridas de forma tão competente como as de Nova Iorque. Sim, Nova Iorque deitou abaixo apenas um dos seus projectos – Prospect Plaza Houses, um empreendimento de quatro edifícios, 368 unidades em Brooklyn. Isto tem menos a ver com uma gestão competente, no entanto, do que com a dimensão do domínio da NYCHA: cerca de 180.000 apartamentos alojando 400.000 pessoas, quase 5 por cento da população de cinco habitantes. Demolir os projectos de Nova Iorque e relocalizar um número tão grande de residentes numa cidade com falta de alternativas de habitação acessíveis será sempre caro, complicado e impopular.

Austen, afinal, não é o único contrariador da habitação pública. Outros académicos e intelectuais subscrevem a ideia de que a habitação pública não falhou tanto como nunca foi tentada de forma justa. O historiador Nicholas Dagen Bloom escreveu um livro para este efeito, Public Housing That Worked (Alojamento Público que Resultou): New York in the Twentieth Century (2008), e co-editou outro, Public Housing Myths: Percepções, Realidade, e Política Social (2015). A mesma tese sustentou The Pruitt-Igoe Myth, o documentário de Chad Freidrichs de 2012 sobre o infame projecto de habitação pública de St. Louis construído em 1954 e dinamizado em 1972.

Os contrários argumentam todos que a habitação pública tem um historial tanto melhor do que nos apercebemos como não pior do que temos o direito de esperar, dadas as assustadoras tendências históricas e a oposição política contra a instituição. Estes obstáculos incluem: o desaparecimento de vários milhões de postos de trabalho em fábricas desde os anos 50, que devastaram as finanças das cidades e as oportunidades dos residentes; as vias rápidas, a suburbanização, e a fuga de brancos que fomentaram a indiferença para com as cidades e os seus habitantes; e a segregação racial residencial das cidades da América, que foi reforçada por decisões políticas sobre a selecção de locais para projectos de habitação pública.

Highh-Risers cita todos estes desafios e acrescenta outro: CHA construiu demasiadas unidades habitacionais de múltiplos quartos, concebidas para famílias grandes, o que supostamente encorajou os residentes a ter mais filhos. Austen observa que num país onde a maioria dos bairros tem dois adultos por cada criança, 70% dos residentes de Cabrini-Green tinham 16 anos ou menos. Tal proporção foi “catastrófica”, escreve o historiador D. Bradford Hunt em Blueprint for Disaster: The Unraveling of Chicago Public Housing (2009). “O estabelecimento da ordem social nestas condições era quase impossível. Mais do que qualquer outro factor, a combinação de altos rácios de jovens adultos e edifícios de habitação pública condenados em Chicago”. O ponto de vista de Austen e Hunt é plausível, na medida em que vai. Mas Say’s Law-supply cria a sua própria procura – é uma proposta macroeconómica, e não uma que propõe uma relação entre bens imóveis e biologia reprodutiva.

Austen rejeitaria qualquer sugestão de que ele está “culpando a vítima”, mas a imagem que emerge de HighRisers está em desacordo com o retrato simpático do livro dos residentes de Cabrini-Green. O projecto surge como um complexo de apartamentos decadente e perigoso dirigido por trabalhadores do governo, muitos dos quais não podem ou não querem fazer o seu trabalho, e habitado por residentes pobres, muitos dos quais não podem ou não querem organizar as suas vidas.

Acima de tudo, o que Cabrini-Green condenado era uma escassez de homens que assumiriam a responsabilidade por si próprios, pelos seus filhos e pela sua comunidade. Inadvertidamente, o livro de Austen sustenta o famoso relatório de Daniel Patrick Moynihan de 1965 sobre a crise da família negra: “uma comunidade que permite que um grande número de homens cresça em famílias desestruturadas, dominadas por mulheres, nunca adquirindo qualquer relação estável com a autoridade masculina, nunca adquirindo qualquer conjunto de expectativas racionais sobre o futuro – essa comunidade pede e fica caótica”. Austen salienta que uma das 134 torres de unidades do projecto tinha apenas cinco habitantes adultos do sexo masculino. Os rapazes que cresceram em Cabrini-Green estavam desesperados por atenção paterna e disciplina. Muitos gravitaram para Jesse White, professor de ginástica, treinador de atletismo, organizador inveterado de actividades infantis, e incansável evangelista de autodomínio e auto-respeito. “Ele era aquela figura paterna que não estava em casa para muitos de nós”, conta Kelvin Cannon a Austen sobre o seu crescimento em Cabrini-Green. “Ele levou-nos a lugares como um pai normal poderia levar-nos. Passou tempo connosco como se fôssemos seus filhos”

Depois de White ter iniciado uma carreira na política do Illinois, restringindo o seu trabalho com as crianças Cabrini-Green, “tudo correu mal lá”, recorda Cannon, cujo modelo subsequente foi um líder de gangue de 20 anos e ex-condenado, eventualmente assassinado numa das torres. Na anarquia moral e social de um bairro sem pais, “não era preciso esperar até aos 18 anos para ser um homem”, nas palavras de Cannon. “Podias ser um homem aos doze ou treze anos”. Mas, claro, a ideia de virilidade de um rapaz sem pai de 12 anos é susceptível de ser uma caricatura grotesca, toda agressão e auto-afirmação, desprovida de julgamento. Aos 18 anos, Cannon já tinha sido pai de uma criança, juntou-se a um bando, e foi para a prisão após uma condenação por assalto à mão armada e invasão de domicílio. Ele é um dos súbditos que Austen seleccionou para demonstrar a complexidade e decência não apreciada dos residentes de Cabrini-Green.

Cabrini-Green, então, não conseguiu fazer a magia que activaria as melhores forças dentro dos seus inquilinos. A convicção inicial de que a habitação pública poderia trazer regeneração moral e reconstruir o capital social parece absurda em retrospectiva. Os arranha-céus foram derrubados na crença de que na realidade se tinham tornado destrutivos para estes fins, mas o remédio da Habitação Pública 2.0 para a pobreza concentrada – a pobreza dispersa – incorporou a fé indevida da primeira iteração nas capacidades redentoras das políticas habitacionais. Austen descreve correctamente como “olho de estrela” as esperanças do Plano para a Transformação de “vizinhos produtivos” nos empreendimentos habitacionais de rendimento misto. Nenhuma evidência sustenta a noção de que um número significativo de habitantes de classe média da cidade irá mentorar e aconselhar seriamente as pessoas empobrecidas que vivem ao fundo do corredor, ou que os antigos residentes do projecto irão graciosamente beneficiar de tal orientação, emulando os hábitos e disposições dos seus vizinhos mais abastados.

“Cabrini-Green não conseguiu fazer a magia que iria activar as melhores forças dentro dos seus inquilinos.”

Upon lançando o seu trabalho como facilitador de oportunidades de habitação, “CHA ficou surpreendido ao saber quantas pessoas nos seus edifícios tinham deficiências mentais ou físicas, sofriam de trauma, ou abusavam de álcool ou drogas”, relata HighRisers. “Estas famílias precisavam da ajuda de um assistente social, não de um conselheiro de realojamento”. Também não havia uma rápida procura de residências mistas entre aqueles cujas casas Cabrini-Green enfrentavam a bola da demolição. O construtor de um desses empreendimentos esperava que 60 famílias Cabrini se candidatassem aos 12 apartamentos reservados para eles; apenas duas completaram o processo.

Os candidatos a empreendimentos de rendimento misto de Chicago seriam seleccionados para escolhas de estilo de vida, é digno de nota, o que sem dúvida suprimiu a procura por parte dos deslocalizados. Os candidatos com registos criminais, contas por pagar, testes de drogas reprovados, ou cujos filhos não aparecessem na escola, seriam rejeitados. Esta condição ecoou nos primeiros anos da habitação pública, observa Austen, quando os “desempregados, instáveis, ou indecorosos” se veriam afastados. Há muito que Nova Iorque recusava a habitação pública com base em “factores tais como toxicodependência, maternidade não desejada, trabalho irregular”, salienta Nicholas Dagen Bloom. Na década de 1960, no entanto, sob pressão de políticos e activistas, NYCHA, tal como outras agências de habitação, começou a admitir um número crescente de beneficiários da assistência social à habitação pública, e facilitou o rastreio em geral.

Este é o maior dilema da habitação pública e, de facto, de toda a política de assistência social. Se a pobreza simplesmente se abate sobre algumas pessoas, da forma como uma catástrofe natural o faz, é gratuitamente cruel culpar as vítimas pelo seu azar. Mas se, mais plausivelmente, a pobreza resulta de interacções complicadas entre as escolhas que fazemos e as coisas que nos acontecem, proporcionar alojamento (ou outros benefícios) sem qualquer dúvida – sem compromisso, sem compromisso – é um erro grave. Tal “generosidade” reforça comportamentos que perpetuam a pobreza, ao mesmo tempo que denigre efectivamente condutas que a evitam e abreviam. Em qualquer caso, uma república onde o governo deriva os seus justos poderes do consentimento dos governados, e opera um Estado social que deriva os seus recursos do sofrimento dos contribuintes, não pode ignorar uma rejeição generalizada dos benefícios sociais incondicionais.

Os contrários que defendem a habitação pública da era Cabrini-Verde têm os elementos de surpresa e mesmo de audácia do seu lado. Os seus críticos tinham, e têm, algo mais forte: a força prática da oposição democrática e a força moral de um contrato social que responde não só às necessidades materiais dos pobres, mas também às suas escolhas e carácter. A sabedoria convencional pode ser aborrecida; mas, em alguns casos, é notável por ser sábia.

William Voegeli é editor sénior da Claremont Review of Books, estudioso visitante no Centro Salvatori do Claremont McKenna College, e colaborador do Projecto Americano na Pepperdine School of Public Policy.