El fracaso más notorio de la vivienda pública

Para los escritores, vale la pena ser un opositor. Es decir, es difícil ganarse la vida lanzando libros y artículos que digan: «La sabiduría convencional sobre el tema X se mantiene bastante bien». Un enfoque más prometedor es sostener que lo que todo el mundo «sabe» sobre X es erróneo: la verdad es muy diferente, o al menos se complica de manera sorprendente y significativa.

Esta segunda táctica describe el reciente libro del periodista Ben Austen High-Risers: Cabrini-Green and the Fate of American Public Housing. Han pasado siete años desde que la Autoridad de la Vivienda de Chicago (CHA) derribó el último rascacielos de las Casas Cabrini-Green, un proyecto de vivienda pública (que lleva el nombre de Santa Francisca Javier Cabrini y del líder sindical William Green) en el que 23 torres, construidas entre 1950 y 1962, ofrecían 3.000 apartamentos. Las torres llegaron a ser conocidas casi únicamente por su delincuencia y su miseria. El Chicago Tribune señaló que un adjetivo en particular aparecía en tantas noticias sobre el proyecto que los recién llegados a la ciudad debían suponer que su nombre completo era el de Notorious Cabrini-Green Homes. En un artículo de Harper’s que dio lugar a su libro, Austen escribió que, para cuando Cabrini-Green fue derribado, «había llegado a encarnar una visión de pesadilla de las viviendas públicas» o, como dijo a un entrevistador, un elemento del «Monte Rushmore de los lugares urbanos más aterradores de Estados Unidos».

Las historias de terror fueron legión. En 1970, unos francotiradores asesinaron a dos policías de Chicago que trabajaban para crear confianza entre el departamento de policía y los residentes del proyecto. Después de 11 homicidios en el lugar a principios de 1981, la alcaldesa de Chicago, Jane Byrne, se trasladó a un apartamento de Cabrini-Green durante tres semanas, tratando de llamar la atención de los medios de comunicación locales y nacionales sobre el caos existente. En 1992, Dantrell Davis, un niño de siete años que se dirigía a la escuela con su madre desde su apartamento de Cabrini-Green, fue asesinado por disparos de rifle desde lo alto de una torre, que aparentemente iban dirigidos a un grupo cercano de adolescentes que se creía que eran miembros de una banda.

Aunque otros 942 habitantes de Chicago fueron asesinados ese año, lo que lo convierte en los 12 meses más letales en los registros de la ciudad que se remontan a 1957, el tiroteo de Davis fue tan insensato que resultó catalizador. Los políticos locales y nacionales, conscientes de que los votantes creían que todos los esfuerzos anteriores para reformar Cabrini-Green habían sido inútiles, empezaron a plantearse lo impensable: demoler los «guetos verticales», no sólo Cabrini-Green, sino también proyectos en todo Chicago y en otras ciudades. Bajo el gobierno de Clinton, la Oficina de Vivienda y Desarrollo Urbano dio directrices (con dinero de subvención incluido) a las agencias locales: los proyectos de vivienda pública con tasas de desocupación superiores al 10% debían ser «examinados», y los que se consideraran demasiado arruinados para que la rehabilitación fuera factible, debían ser demolidos. «En 1999», escribe Austen, «el HUD se jactaba de haber eliminado 50.000 unidades de vivienda en todo el país; una década después, la cifra se duplicó». El derribo de Cabrini-Green simbolizó este retroceso.

Chicago apodó a la revisión de su sistema de vivienda pública el «Plan de Transformación». La CHA no se limitaría a derribar los proyectos deteriorados, sino que se retiraría de la gestión de las propiedades residenciales de propiedad pública, reduciendo el número de unidades de vivienda en su dominio de 43.000 a 25.000, el 40% de las cuales estaban destinadas a personas mayores. En su lugar, adoptó un papel más modesto como «facilitador de oportunidades de vivienda». Una gran mayoría de las 18.000 viviendas sustraídas se encontraban en los rascacielos demolidos. La facilitación de la CHA consistió en dar a algunos antiguos inquilinos de viviendas públicas vales de la Sección 8 (llamados así por una enmienda de 1974 a la Ley Federal de Vivienda) para sufragar el alquiler de viviendas privadas. Los inquilinos que recibían subsidios de vivienda residían junto a propietarios de condominios que habían comprado a precios de mercado, y se suponía que los desarrollos de ingresos mixtos serían especialmente transformadores: la laboriosidad, el control de los impulsos y la capacidad de gratificación diferida de los propietarios se extenderían por ósmosis a sus vecinos subsidiados, ayudándoles a ascender en la escala de la prosperidad. Con el tiempo, la CHA creía que las urbanizaciones de ingresos mixtos «reintegrarían a las familias de bajos ingresos y a las viviendas en el tejido físico, social y económico más amplio de la ciudad». O, como dijo el alcalde Richard M. Daley de los reubicados, «quiero reconstruir sus almas»

Es seguro decir, entonces, que las siguientes proposiciones parecen contrarias: Cabrini-Green no era un lugar tan malo; muchos antiguos residentes piensan en su demolición con rabia y arrepentimiento; las nuevas opciones de vivienda facilitadas por la CHA tienen sus propios problemas; y los fracasos de las viviendas públicas de gran altura fueron el resultado de una mala gestión y de decisiones políticas insensibles, no de ningún defecto inherente. Estos son los argumentos de Austen en High-Risers, que cuenta la historia de varios inquilinos de Cabrini-Green con amplio (y a veces excesivo) detalle. Una de ellas, Dolores Wilson, vivió en Cabrini-Green durante más de 40 años, desde su inauguración hasta su demolición. Días después de enterrar a su hijo, asesinado a las afueras del proyecto, lo defendió ante un reportero: «Dígales que aquí hay más amor que terror»

Austen retrata Cabrini-Green como un lugar donde los residentes habían hecho un hogar. «Las familias crecían unas junto a otras, generaciones de ellas», observa. «Cuidaban a los hijos de los demás, hacían la compra juntos, compartían la comida, daban un paso al frente cuando una familia perdía a un ser querido o se encontraba en situación de necesidad»

Una obra de sociología narrativa, High-Risers se ocupa sólo de forma secundaria de la política y la defensa. A pesar de esta reticencia, hay pocas dudas de que las opiniones políticas de Austen son de centro izquierda. Sostiene, por ejemplo, que Estados Unidos recurrió a la demolición en lugar de a correctivos menos drásticos para las viviendas públicas porque, a finales del siglo XX, «cada vez menos estadounidenses creían que tenían la responsabilidad colectiva de proporcionar lo suficiente a los que tenían demasiado poco». Un entrevistador de South Side Weekly preguntó a Austen si Cabrini-Green, y las viviendas públicas de gran altura en general, podrían haber tenido éxito. Tal vez, respondió Austen, si los contribuyentes hubieran «financiado totalmente» esos proyectos, lo que habría supuesto no sólo el mantenimiento de los edificios, sino también el suministro de una serie de servicios: «parques y escuelas, buenas tiendas y hospitales, un centro de traumatología, una piscina y entretenimiento». (Una vez que los beneficiarios de la asistencia social suplantaran a las familias de clase trabajadora en las viviendas públicas, prácticamente todos los 20.000 residentes de Cabrini-Green serían pobres). Austen volvió a lamentar la «aversión de los estadounidenses a un sentido de responsabilidad compartida hacia los programas de la red de seguridad social»; esa aversión, sostenía, siempre había sido formidable y se había convertido en una fuerza política dominante en la década de 1980.

«En 1992, Dantrell Davis, de siete años, que caminaba hacia la escuela con su madre, fue asesinado por disparos de rifle desde lo alto de una torre.»

Sin embargo, una explicación de este tipo trata la retirada del apoyo a las ambiciosas iniciativas del Estado del bienestar como un desarrollo espontáneo, un frente frío político que se extendió, desplazando el anterior compromiso cálido con los más desfavorecidos. El profundo escepticismo de la opinión pública respecto a las medidas de bienestar social limitó las opciones políticas para responder a la crisis de la vivienda pública: «la caballería no venía», dijo el funcionario de Chicago que diseñó el Plan de Transformación. Sin perspectivas de una infusión masiva de nuevos impuestos, la ciudad y el HUD confiaron en los vales y los proyectos de ingresos mixtos como el remedio menos malo disponible. Pero las dudas de los votantes fueron tanto una consecuencia como una causa: los episódicos informes de pesadilla de los proyectos fomentaron la creencia de que los programas de bienestar social debían juzgarse por sus resultados, no por sus aspiraciones.

En un debate en podcast con Austen, el alcalde de Chicago, Rahm Emanuel, le recordó que los votantes no respaldarían un mayor gasto en la red de seguridad si creían de forma plausible que el gobierno no podía gestionar un «desfile de coches». La vivienda pública, en particular, provocó una profunda decepción, y luego una oposición desdeñosa. Inicialmente, se había promovido como un remedio infalible para, entre otras cosas, la eliminación de los tugurios, la delincuencia, la salud pública, la cohesión familiar, la participación en la fuerza de trabajo y el abuso de sustancias. «Las casas son mágicas», dijo entusiasmada Elizabeth Wood, la primera directora ejecutiva de la CHA. «Si se da a estas personas una vivienda decente, las mejores fuerzas que llevan dentro tienen la oportunidad de funcionar. El 99% responderá». Esa garantía no envejeció bien.

El caso de Austen es convincente en algunos detalles, aunque no en los que sugieren que Cabrini-Green merecía un destino mejor. Es cierto, como argumenta, que Cabrini-Green se convirtió en una sinécdoque de las viviendas públicas fallidas en parte por un accidente geográfico. Todos los demás proyectos de Chicago estaban situados en barrios predominantemente negros y pobres; Cabrini-Green se alzaba a sólo unas manzanas de la zona más acomodada de Chicago, la Gold Coast, y del distrito comercial más lujoso, North Michigan Avenue. La ubicación significaba que los periodistas, que normalmente vivían y trabajaban en el North Side, encontraban el proyecto comparativamente accesible y que los titulares de las historias de crimen y pobreza de Cabrini-Green prácticamente se escribían solos.

De hecho, Cabrini-Green no era ni el mayor proyecto de viviendas de Chicago -en la década de 1990, el 92% de los residentes de CHA vivían en otro lugar- ni el peor de la ciudad. El asesinato de Davis, por ejemplo, fue horrible pero no anómalo. En 1988, un niño de ocho años de las enormes viviendas de Raymond Hilliard, al sur del Loop, fue encontrado ahorcado en el hueco de la escalera, con las manos y los pies atados. El asesinato quedó sin resolver, pero «Hilliard» no entró en el vocabulario nacional. El proyecto ni siquiera fue derribado, siendo uno de los pocos de su tamaño y clase que sobrevivió al Plan de Transformación. Aun así, demostrar que Cabrini-Green no era singularmente malo no significa que fuera mínimamente bueno.

Austen también sostiene que Chicago no era una prueba justa para la vivienda pública porque CHA «tenía un largo historial de estar entre los departamentos gubernamentales menos eficientes y peor gestionados». Corrupta, inepta y descuidada, la CHA era una agencia cuyos empleados habían sido sorprendidos, en varias ocasiones, pagando a trabajadores fantasmas, falsificando registros de horas extras y rellenando facturas de suministros. Y a pesar de las nuevas medidas de seguridad adoptadas en la década de 1990, los residentes de las viviendas públicas de Chicago tenían, según High-Risers, «el doble de probabilidades que otros habitantes de Chicago de ser víctimas de un delito grave». Los supervisores federales estaban tan preocupados por la mala gestión que se hicieron cargo de CHA de 1995 a 1999. Pero a pesar de lo horrible que era CHA, los ejemplos de proyectos de vivienda pública florecientes en otros lugares son escasos o inexistentes.

Los neoyorquinos que han perdido la pista de las debacles de la Autoridad de la Vivienda de la Ciudad de Nueva York -los cortes de calefacción del pasado invierno que afectaron al 80% de los residentes de NYCHA y que duraron una media de 48 horas, por ejemplo, o la incapacidad de llevar a cabo inspecciones de pintura con plomo de forma exhaustiva y honesta- se sorprenderán al saber que las elegías por los proyectos de Chicago incluyen el lamento de que podrían haber sobrevivido, si se hubieran gestionado con tanta capacidad como los de Nueva York. Sí, Nueva York sólo derribó uno de sus proyectos: Prospect Plaza Houses, una urbanización de cuatro edificios y 368 unidades en Brooklyn. Sin embargo, esto tiene menos que ver con una gestión competente que con el tamaño del dominio de NYCHA: unos 180.000 apartamentos que albergan a 400.000 personas, casi el 5% de la población de los cinco distritos. Demoler los proyectos de Nueva York y reubicar a un número tan elevado de residentes en una ciudad con falta de alternativas de vivienda asequible siempre será caro, complicado e impopular.

Austen, resulta, no es el único opositor a la vivienda pública. Otros académicos e intelectuales respaldan la idea de que la vivienda pública no fracasó tanto como que nunca se intentó de forma justa. El historiador Nicholas Dagen Bloom escribió un libro en este sentido, Public Housing That Worked: New York in the Twentieth Century (2008), y coeditó otro, Public Housing Myths: Perceptions, Reality, and Social Policy (2015). La misma tesis sustentó El mito de Pruitt-Igoe, el documental de Chad Freidrichs de 2012 sobre el infame proyecto de vivienda pública de San Luis construido en 1954 y dinamitado en 1972.

Todos los contrarios sostienen que la vivienda pública tiene un historial tanto mejor de lo que creemos como no peor de lo que tenemos derecho a esperar, dadas las desalentadoras tendencias históricas y la oposición política que se ha levantado contra la institución. Estos obstáculos incluyen: la desaparición de varios millones de puestos de trabajo en las fábricas desde la década de 1950, lo que ha devastado las finanzas de las ciudades y las oportunidades de los residentes; las autopistas, la suburbanización y la huida de los blancos que fomentaron la indiferencia hacia las ciudades y sus habitantes; y la segregación racial residencial de las ciudades estadounidenses, que se vio reforzada por las decisiones políticas sobre la selección del emplazamiento de los proyectos de vivienda pública.

High-Risers cita todos estos retos y añade otro: CHA construyó demasiadas viviendas de varios dormitorios, diseñadas para familias numerosas, lo que supuestamente animaba a los residentes a tener más hijos. Austen señala que en un país donde la mayoría de los barrios tienen dos adultos por cada niño, el 70% de los residentes de Cabrini-Green tenían 16 años o menos. Esta proporción era «catastrófica», escribe el historiador D. Bradford Hunt en Blueprint for Disaster: The Unraveling of Chicago Public Housing (2009). «Establecer el orden social en estas condiciones era casi imposible. Más que cualquier otro factor, la combinación de las altas proporciones de jóvenes y adultos y los edificios de gran altura condenaron a las viviendas públicas de Chicago.» El argumento de Austen y Hunt es plausible, hasta donde llega. Pero la Ley de Say -la oferta crea su propia demanda- es una proposición macroeconómica, no una que proponga una relación entre la propiedad inmobiliaria y la biología reproductiva.

Austen rechazaría cualquier sugerencia de que está «culpando a la víctima», pero la imagen que emerge de High-Risers está en desacuerdo con el retrato simpático que el libro hace de los residentes de Cabrini-Green. El proyecto aparece como un complejo de apartamentos decadente y peligroso dirigido por trabajadores del gobierno, muchos de los cuales no pueden o no quieren hacer su trabajo, y habitado por residentes pobres, muchos de los cuales no pueden o no quieren organizar sus vidas.

Sobre todo, lo que condenó a Cabrini-Green fue la escasez de hombres que asumieran la responsabilidad de sí mismos, de sus hijos y de su comunidad. Inadvertidamente, el libro de Austen mantiene el famoso informe de Daniel Patrick Moynihan de 1965 sobre la crisis de la familia negra: «una comunidad que permite que un gran número de hombres crezca en familias desestructuradas, dominadas por mujeres, que nunca adquieren una relación estable con la autoridad masculina, que nunca adquieren un conjunto de expectativas racionales sobre el futuro, esa comunidad pide y obtiene el caos». Austen señala que una de las torres de 134 unidades del proyecto tenía sólo cinco residentes masculinos adultos. Los niños que crecieron en Cabrini-Green estaban desesperados por la atención y la disciplina paterna. Muchos se inclinaban por Jesse White, profesor de gimnasia, entrenador de atletismo, organizador empedernido de actividades infantiles y evangelizador incansable del autodominio y la autoestima. «Era esa figura paterna que no estaba en casa para muchos de nosotros», cuenta Kelvin Cannon a Austen sobre su crecimiento en Cabrini-Green. «Nos llevaba a sitios como lo haría un padre normal. Pasaba tiempo con nosotros como si fuéramos sus hijos».

Después de que White comenzara una carrera en la política de Illinois, restringiendo su trabajo con los niños de Cabrini-Green, «todo se estropeó allí», recuerda Cannon, cuyo posterior modelo a seguir fue un líder de pandillas y ex convicto de 20 años, finalmente asesinado en una de las torres. En la anarquía moral y social de un barrio sin padres, «no había que esperar hasta los dieciocho años para ser un hombre», en palabras de Cannon. «Podías ser un hombre a los doce o trece años». Pero, por supuesto, la idea de hombría de un niño de 12 años sin padre es probablemente una caricatura grotesca, todo agresión y autoafirmación, carente de juicio. A los 18 años, Cannon había sido padre de un niño, se había unido a una banda y había ido a la cárcel tras una condena por robo a mano armada y allanamiento de morada. Es uno de los sujetos que Austen selecciona para demostrar la complejidad y la decencia no apreciadas de los residentes de Cabrini-Green.

Cabrini-Green, por tanto, no logró obrar la magia que activara las mejores fuerzas dentro de sus inquilinos. La temprana convicción de que las viviendas públicas podían provocar una regeneración moral y reconstruir el capital social parece absurda en retrospectiva. Los rascacielos fueron derribados en la creencia de que en realidad se habían vuelto destructivos para estos fines, pero el remedio de Vivienda Pública 2.0 para la pobreza concentrada -la pobreza dispersa- incorporó la fe indebida de la primera iteración en las capacidades redentoras de las políticas de vivienda. Austen califica, con razón, de «ilusorias» las esperanzas del Plan de Transformación en la «vecindad productiva» de las urbanizaciones de renta mixta. No hay pruebas que respalden la idea de que un número significativo de habitantes de clase media de la ciudad vayan a ser sinceros mentores y consejeros de las personas empobrecidas que viven al final del pasillo, o que los antiguos residentes del proyecto se beneficien con gratitud de esa orientación emulando los hábitos y disposiciones de sus vecinos más acomodados.

«Cabrini-Green no logró la magia que activaría las mejores fuerzas dentro de sus inquilinos.»

Al iniciar su labor como facilitador de oportunidades de vivienda, «CHA se sorprendió al saber cuántas personas en sus edificios tenían discapacidades mentales o físicas, sufrían traumas o abusaban del alcohol o las drogas», relata High-Risers. «Estas familias necesitaban la ayuda de un trabajador social, no de un consejero de reubicación». Tampoco había una gran demanda de viviendas de renta mixta entre aquellos cuyas casas de Cabrini-Green se enfrentaban a la bola de demolición. El constructor de una de estas urbanizaciones esperaba que 60 familias de Cabrini solicitaran los 12 apartamentos reservados para ellas; sólo dos completaron el proceso.

Los solicitantes de las urbanizaciones de ingresos mixtos de Chicago serían examinados por sus opciones de estilo de vida, cabe señalar, lo que sin duda suprimió la demanda de los reubicados. Los solicitantes con antecedentes penales, facturas impagadas, pruebas de detección de drogas fallidas o cuyos hijos no acudían a la escuela eran rechazados. Esta situación se asemeja a la de los primeros años de la vivienda pública, observa Austen, cuando los «desempleados, inestables o indecorosos» eran rechazados. Nueva York rechazó durante mucho tiempo las viviendas públicas basándose en «factores como la drogadicción, la maternidad soltera o el trabajo irregular», señala Nicholas Dagen Bloom. Sin embargo, en la década de 1960, bajo la presión de políticos y activistas, NYCHA, al igual que otras agencias de vivienda, comenzó a admitir un número cada vez mayor de beneficiarios de la asistencia social en las viviendas públicas, y facilitó la selección en general.

Este es el gran dilema de la vivienda pública y, de hecho, de toda la política de asistencia social. Si la pobreza simplemente se ceba con algunas personas, como lo hace un desastre natural, es gratuitamente cruel culpar a las víctimas de su mala suerte. Pero si, de forma más plausible, la pobreza es el resultado de complicadas interacciones entre las decisiones que tomamos y las cosas que nos suceden, proporcionar vivienda (u otras prestaciones) sin preguntar y sin ataduras es un grave error. Esa «generosidad» refuerza los comportamientos que perpetúan la pobreza, al tiempo que desprecia de hecho las conductas que la evitan y abrevian. En cualquier caso, una república en la que el gobierno obtiene sus justos poderes del consentimiento de los gobernados, y que gestiona un estado de bienestar que obtiene sus recursos del sufrimiento de los contribuyentes, no puede ignorar un rechazo generalizado a las prestaciones incondicionales de bienestar social.

Los contrarios que defienden las viviendas públicas de la era Cabrini-Green tienen los elementos de sorpresa e incluso de audacia de su lado. Sus críticos tenían, y tienen, algo más fuerte: la fuerza práctica de la oposición democrática y la fuerza moral de un contrato social que aborda no sólo las necesidades materiales de los pobres, sino también sus opciones y su carácter. La sabiduría convencional puede ser aburrida; pero, en algunos casos, es digna de mención por ser sabia.

William Voegeli es editor senior de la Claremont Review of Books, profesor visitante en el Centro Salvatori del Claremont McKenna College y colaborador del American Project de la Pepperdine School of Public Policy.